Věrnost celku

Jan Komárek

je doktorandem na Právnické fakultě Oxfordské univerzity, kde rovněž vyučuje právo Evropské unie. V letech 2004–2006 pracoval pro vládního zmocněnce pro zastupování České republiky před Evropským soudním dvorem.

Mnoho komentátorů si všimlo, že v současném sporu o zdravotnické poplatky jde o obecnější otázku: vymezení postavení krajů vůči ústřední vládě. Zajímavý argument v té souvislosti přináší právník Zdeněk Koudelka. Upozorňuje, že „dělba moci není jen na zákonodárnou, výkonnou a soudní, ale i na moc centra a územních samospráv“, a dodává, že „pokud centrální moc nechce vliv samosprávy v nějaké oblasti (jako třeba zdravotnictví), pak ji nesmí samosprávě svěřit – jako je to ve vojenství či u pravidel silničního provozu“.

Na první pohled vypadá Koudelkova konstrukce lákavě: kraje chrání svobodu proti jejímu uzurpování z centra. Na této úvaze jsou založeny všechny systémy vertikální dělby moci – typicky federace, jako jsou třeba USA či Německo. A přece v ní je fundamentální chyba, nad níž stojí za to se zamyslet.

Zákon má přednost

Postavení krajů je u nás ve srovnání třeba s německými spolkovými zeměmi či státy USA mnohem méně samostatné. I tam může na sebe při výkonu svých pravomocí ústřední vláda a vlády celků, které tvoří federaci, v mnoha oblastech narazit, ale ani ve Spojených státech, ani v Německu nikdo nepochybuje o tom, že má v případě konfliktu přednost pravomoc centrální. Proč by totéž nemělo platit pro kraje v České republice? Výslovnou oporu lze nalézt i v ústavě, podle které stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, vyžaduje-li to ochrana zákona. Zákon – a vůle centrální moci – je nadřazena vůli kraje.

Střety nelze vyloučit tím, že by se kraji určitá pravomoc vůbec nesvěřila. Podle Zdeňka Koudelky by centrální úroveň vlády měla svůj problém s odbojnými kraji řešit tím, že by jim nedala „zákonné právo dávat dary“, které slouží k úhradě poplatků za pacienty. I tady se podle mě Zdeněk Koudelka mýlí.

Kraj – obdobně jako třeba spolková země v Německu – nemůže svěřenou pravomoc vykonávat bez ohledu na celek, jehož je součástí. Pokud se shodujeme na tom, že úprava financování systému veřejného zdravotnictví je věcí centrální vlády (koneckonců, odvody ze zdravotního „pojištění“ jsou příjmem vlády, nikoli krajů), nemůže kraj pravomoc vlády narušovat. Pokud je cílem regulačních poplatků snížit finanční zátěž zdravotního systému, nemohou tento cíl kraje svými „dary“ blokovat. V Německu pro to mají termín Bundestreue – „věrnost Spolku“.

Stranou této diskuse, která se týká vymezení pravomocí mezi kraji a ústřední mocí, ponechávám skutečnost, že současná praxe krajů v každém případě porušuje zákonodárství České republiky svojí diskriminační povahou.

Náš právní řád dává centrální vládě celkem účinný nástroj v podobě dozorčí pravomoci ministerstva vnitra. Ministerstvo ji ale nechce důsledně využít a bezděky tak pro budoucnost vytváří precedens pro chápání vertikální dělby moci. Ta, jak vidíme, někdy může sloužit k vytvoření anarchie, místo aby chránila svobodu.