Že jsme díky kompromisům silnější? To jsou pohádky. V Unii běží debata o zrušení veta členských států

V pondělí vyrazil do Bruselu vyjednávat o penězích maďarský ministr pro místní rozvoj Tibor Navracsics. Někdejší maďarský eurokomisař měl přesvědčit Komisi, aby Maďarsku odblokovala peníze z covidového fondu obnovy. Ty EU do Budapešti odmítá posílat kvůli sporům o dodržování právního státu, což je podmínkou pro čerpání mimořádných unijních peněz. „Měníme věci a já se vám osobně zaručuju za to, že je jich dost,“ uvedl Navracsics pro britský deník The Guardian. Maďarsko má nárok na téměř 6 miliard eur, o 4,6 miliard ale přijde, pokud se do konce letošního roku s Komisí nedohodne.

Spor mezi Bruselem a Budapeští se táhne dlouho a řada unijních politiků trvá na tom, že co se týče záruk maďarské vlády, tentokrát nesmí zůstat pouze u kosmetických změn. A plédování Tibora Navracsice nepomáhá ani aktuální reputace Maďarska v Bruselu. Kromě pozdvižení, které vyvolal projev premiéra Viktora Orbána, kde varoval před „míšením ras“, panuje ve velké části EU - a to jak mezi členskými státy, tak v unijních institucích - frustrace z maďarského přístupu během vyjednávání protiruských sankcí.

Maďarsko hned několikrát využilo své možnosti jednání blokovat a hrozit, že dohodu, která se složitě hledala mezi všemi 27 členskými státy, potopí, pokud nedostane to, co chce. A protože zrovna otázka sankcí spadá do malé výseče témat, o kterých musí členské státy hlasovat jednomyslně, Maďarsko si často vymohlo to, co chtělo. Panuje podezření, že se země snaží svých hrozeb využít a nepřímo tlačit na Brusel tak, aby Maďarsku uvolnil peníze.

Strategie Bupadešti nicméně přichází v době, kdy EU z vícero důvodu rozjíždí debatu o tom, zda právo veta v rozhodování omezit - a chování Maďarska slouží pro zastánce změn jako jeden z nejsilnějších argumentů, proč pravidla změnit.

Většinu věcí dnes instituce EU rozhodují většinovým hlasováním, v těch nejcitlivějších tématech ale státům zůstává právo veta. Sankce mezi ně patří, stejně tak jako například otázky daní nebo zahraniční a bezpečnostní politika. Právě zde podle zastánců změn EU nejvíc doplácí na nutnost nalézt jednomyslnou shodu. „Je jasné, že to nefunguje. Když Evropa potřebuje jednat rychle jako v případě sankcí, nejde to,“ říká Gabriele Bischoff, německá europoslankyně a viceprezidentka Sociálních demokratů, druhé největší frakce v Evropském parlamentu.

Maďarsko a jeho zdržování sankcí samozřejmě není jediným příkladem, kdy menší země využily svého práva veta, aby se pokusily prosadit nějaké své priority. Kypr loni shodil ze stolu unijní sankce proti Bělorusku, protože chtěl, aby Unie zakročila vůči Turecku kvůli jeho těžbě v moři, na které si dělá nároky práv Kypr.

„EU je dlouhé roky frustrovaná svojí neschopností hlavně co se týče společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Vychází to z toho, že jednotlivé státy mají různé zájmy a ty si tvrdě hájí,“ říká  Petr Kaniok, politolog z brněnské Masarykovy univerzity. Kaniok ale zároveň varuje, že hluboké rozpory, které mezi jednotlivými státy existují právě v některých zahraničně-politických otázkách, nevyřeší technická změna pravidel. „Myslet si, že zmizí nejednota tím, že změníte způsob hlasování, by byla naivní,“ říká.

Ke změně rozhodovacích pravidel nicméně v květnu vyzval Evropskou radu (kde sedí hlavy jednotlivých států) Evropský parlament. Europoslanci reagovali na závěry tzv. Konference o budoucnosti Evropy, rok trvajících setkávání napříč unií, v rámci kterých lidé přicházeli s návrhy, co by chtěli změnit. Právě zrušení práva veta bylo jedním z hlavních závěrů.

Pokud by ale EU chtěla právo veta zrušit nebo minimálně výrazně omezit, nepůjde to snadno. Existují pouze dvě cesty. Buď se unijní lídři shodnou na svolání tzv. konventu a tam by se diskutovalo o přepsání hlavních smluv, nebo mohou využít technické obezličky - formálně nazvané passarella - která již dnes v evropském právu existuje. Umožňuje v předem daných oblastech přejít z jednomyslného hlasování na většinové. Má to háček, s přechodem by musely souhlasit všechny státy. Kdokoliv tak může návrh - vetovat.

Debata o zrušení nebo omezení práva veta je jedna z těch, která se v unii opakovaně objevuje. Kvůli tomu, jak složitý a kontroverzní by ale proces změn byl, se za posledních deset let nic nezměnilo. Přesto se zdá, že se tématu nepůjde vyhýbat donekonečna a i zde situaci mění válka na Ukrajině. Jak připomíná Petr Kaniok, pokud EU myslí vážně, že Ukrajině chce nabídnout členství, musí přemýšlet nad tím, jak by EU toto rozšíření změnilo. „Přinesla by jinou perspektivu a ještě by se rozšířila názorová různost uvnitř EU,“ poukazuje na to, že by hledání konsenzu v budoucí, „větší“, EU mohlo být ještě složitější. Na svůj vstup do unie ostatně nečeká pouze Ukrajina, ale třeba i čtyři státy na Západním Balkánu.

O rozbíhající se debatě o změně hlasovacích pravidel v EU jsme psali více zde, níže nabízíme rozhovory se dvěma vlivnými německými europoslanci, kteří se kolem tématu angažují.

Reinhard Bütikofer, německý europoslanec za Zelené a člen výboru pro zahraniční vztahy Evropského parlamentu 

Byl byste pro omezení práva veta členských států?

Nejde o novou debatu, probíhá víceméně již deset let. A je čím dál tím složitější, protože jednotlivé strany většinou trvají na tom, aby bylo stoprocentně po jejich. Takže buď udržet jednomyslnost, tam kde je, bez jakýchkoliv změn, nebo právo veta zrušit kompletně. Na takto kontroverzním tématu, kde mají různé státy různé názory, přitom podle mě jde postupovat pouze postupně. Lisabonská smlouva udělala krok tímto směrem, když zavedla možnost omezit jednomyslnost, pokud se na tom jednotlivé státy shodnou. Navíc věci jako lidská práva, právní stát nebo demokracie jsou všeobecně sdílené hodnoty a máme je ve smlouvách. Uvalovat sankce na ty, kdo je porušují, by tak mělo být možné bez jednomyslného hlasování, protože všechny členské státy se k dodržování těchto hodnot zavázaly. Žádný stát nemůže namítat, že to jde proti jeho klíčovým národním zájmům.

K omezování práva veta byste tedy přistupoval v těchto oblastech?

Je důležité na to jít postupně, jinak se zasekneme na další desetiletí. Samozřejmě, že můžeme najít další oblasti, kde jednomyslnost možná není potřeba. Myslím ale, že se ukazuje, že některé hlavně menší státy - nyní mám na mysli například kyperské zablokování sankcí proti běloruským politikům - musí pochopit, že není možné, aby samy zablokovaly postup, na kterém se shodne celá unie. Na druhou stranu velcí hráči jako Německo nebo Francie  musí přijmout, že na straně menších států existují obavy, že je ti větší přejedou, pokud se vzdají práva veta. Je potřeba oboustranné pochopení.

Někteří čeští politici i konzervativní europoslanci namítají, že tlak na opuštění jednomyslnosti je jen pokusem velkých států jako je Německo zbavit ty menší páky, kterou mají. Jak tento argument vnímáte?

Jde o zjednodušení, ale není to ani neopodstatněná obava. A hlavně - pokud se takto cítí vícero hráčů, je potřeba se těmto obavám věnovat. Ke změnám potřebujete úplně všechny.

Říkal jste, že byste byl pro určité omezení jednomyslnost například v otázce sankcí kvůli lidským právům. Jak byste tuto změny chtěl provést? Svolat mezivládní konferenci a přepsat základní smlouvy EU, nebo byste byl pro to, aby si to jednotlivé státy vyjednaly mezi sebou na Radě?

Se zasahováním do smluv bych byl opatrný, pokud otevřete Pandořinu skříňku, už ji snadno nezavřete. A vzhledem k neshodám, které mezi sebou teď máme hlavně ve vztahu s jednou vládou na východě, tak si nejsem jistý, zda bych se chtěl EU postavit do situace, kdy ji může vydírat jeden autokrat z Budapešti.

V jakých dalších oblastech byste si uměl představit omezení práva veta?

Nejdřív musíme zapracovat na vzájemné důvěře. Pokud si někdo myslí, že když nabídne prst, druhá strana mu sežere celou ruku, je to problém. Na bázi vzájemné důvěry je ale podle mě možné se posunout k opuštění veta v případě lidskoprávních sankcí nebo sankcí na obranu společných hodnot jako sankce proti Bělorusku, které jsem zmiňoval. Také si myslím, že pokud se unie dohodne na nějaké společné strategii, jako například strategii pro Indo-Pacifik, tak jednotlivá rozhodnutí, kterými se tyto strategie uvádějí v život, by už neměla být nutně jednomyslná.

Proč podle vás mezi jednotlivými státy nepanuje důvěra?

Proč třeba Polsko nevěří Německu? Například kvůli Nord Streamu 2. Dlouhé roky Německo tvrdilo, že jde jenom o byznys a nic víc - což byla lež od samého začátku - že do toho Německu nikdo nemá mluvit, že do toho EU nemá zasahovat nebo naopak že je to evropský projekt a tak dále. Nic z toho nebyla pravda, ani Rada ani Komise ani parlament Nord Stream 2 nikdy nepodporovaly. Byl to vždy projekt „Německo na prvním místě“. Byl to projekt, který ve spolupráci s Putinem podporovaly tři ze čtyř hlavních německých politických stran, CDU, CSU a liberálové. Jenom Zelení byli proti. Proč by nám Polsko mělo důvěřovat?

V kontextu možného rozšíření EU, kdy se bavíme o tom, že jednou třeba vstoupí Ukrajina či země západního Balkánu, někdo namítá, že bez omezení práva veta by se unie už nikdy na ničem neshodla. Sdílíte tento názor? Je omezení veta jediná cesta, jak moci unii rozšiřovat a zároveň ji udržet akceschopnou?

Řekl bych toto: jedna věc jsou pravidla, kterými se unie řídí. Druhá je přístup, který jednotlivé státy mají a kterým prosazují vlastní zájmy. I s těmi nejlepšími pravidly je pořád možné, že se státy rozhodnou provozovat nacionalistickou politiku, které povedou k rozbrojům a neshodám. A zároveň i s jednomyslným hlasováním je možné se shodnout na hodně věcech, jak vidíme dnes, kdy jsme přijali spoustu protiruských sankcí. Technokratická řešení nikdy nejsou dost dobrá k tomu, aby vyřešila politické problémy.

Gabrielle Bischoff, německá europoslankyně za Sociální demokraty, viceprezidentka frakce Sociálních demokratů

Byla byste pro omezení práva veta členských států?

Je to důležitá debata. Válka na Ukrajině ukazuje, že EU musí být schopná jednat rychleji a lépe a to v řadě oblastí. Dobře se to sešlo i s tím, že jsme měli Konferenci budoucnosti Evropy a vidíme, jaká vylepšení by si představovali občané. Klíčový bod v jejich návrzích se týkal právě jednomyslnosti. Je evidentní, že to nefunguje a potřebujeme přejít k většinovému hlasování tak, aby byla Evropa připravená na budoucnost. V rámci Rady máte různé tábory, jeden podporuje změnu smluv a druhý, který se velmi zdráhá. České předsednictví bude hrát důležitou roli, protože záleží, jakým směrem se teď vydáme. Já a další lidé z vedení jednotlivých frakcí v Evropském parlamentu jsme se s vaším premiérem potkali před několika týdny v Praze. Řekl, že české předsednictví je otevřené změnám smluv a že budou zkoumat, jak by to fungovalo. Obecně jsme se tehdy právě na toto téma hodně ptali.

Říkala jste, že podle vás jednomyslnost nefunguje, že EU škodí. Řada lidí by s vámi ale nesouhlasila. Namítali by, že i když trvá déle dojít ke kompromisu, na kterém se shodnou všichni, je to nakonec lepší, protože za ním stojí všechny státy. Evropa je díky tomu společně silnější, namítají. Co byste řekla na tento argument?

To jsou pohádky, když budu upřímná. Viděli jsme to bolestivě v případě sankcí na Rusko, souhlas některých států má svoji cenu. A nakonec to často není ta nejlepší dohoda, která vzejde z takovýchto vyjednávání. Viděli jsme to ale i v případě pandemie, občas prostě potřebujete jednat rychle a to je dnes skoro nemožné. Koukněme, jak tvrdě hraje s kartami, které má, třeba Maďarsko.

Jak si vysvětlujete chování Maďarska a jeho používání veta?

Neztrácela bych příliš času na zkoumání motivací Maďarska. Používá veto jako ostatní státy. Problém je v tom, že má vůbec tu příležitost. Víme, že některé státy nebudou pro změnu smluv, a tak se rozhodovací pravomoci mohou změnit skrze passarelly (již existující pravidlo, které říká, že v některých otázkách je možné přejít z jednomyslného na většinové hlasování - musí se na tom ale jednomyslně shodnout, pozn. redakce). To ale nejde použít úplně všude, nejde takhle změnit hlasování třeba v bezpečnostní nebo zahraničí politice, a je to velmi složité. Passarelly mohou být první krok, ale já si nemyslím, že budou fungovat.

Vy byste tedy byla pro to měnit evropské smlouvy?

Ano, myslím, že potřebujeme změny, a to nejenom v případě hlasování. Víme, kolik občanů napříč Evropou na těchto návrzích pracovalo, a musíme je minimálně prodiskutovat. Konvent je správné místo, kde to udělat. Otevření smluv je nejvíc realistická cesta, jak něco změnit. Měli bychom ale smlouvy otevírat pouze v několika úzce vymezených oblastech, nedělat z toho „vánoční stromeček“, kde každý může najít, co chce. Chápu, že řada lidí je tak trochu traumatizovaná zkušeností z posledního konventu a bojí se toho procesu (konvent v roce 2003 vypracoval návrhy ústavy EU, která ale nakonec byla odmítnuta v referendech ve Francii a Holandsku, pozn. redakce). Tehdy ale o všem dlouho jednali politici a experti a občané nakonec mohli říct jen ano nebo ne. Tentokrát je to opačně, nejdřív občané řekli, co by chtěli.

Jak realistické podle vás je, že by nejenom všechny státy souhlasily se svoláním konventu, ale že by se také shodly na tom, jak smlouvy změnit?

Jak jsem říkala, myslím, že nejdřív politici zkusí změny skrze passarelly a pak uvidí, jak komplikované to je. Rada ale slíbila, že se bude návrhy občanů zabývat, takže to musí zkusit jednou nebo druhou cestou. Posledních deset let je EU v krizovém módu a nejsme připravení na to je efektivně řešit. Krizi eurozóny musela řešit Evropská centrální banka. Bylo by moudré se před příští krizí lépe připravit.

Český ministr pro Evropu Mikuláš Bek mi řekl, že si nemyslí, že svolávat konvent je dobrý nápad. Evropa podle něj v současnosti čelí tolika krizím, že by bylo lepší použít naši kolektivní energii a i peníze na řešení těchto krizí spíš než na svolávání konventu, který bude nevyhnutelně velmi polarizující. Jak vnímáte tuto námitku?

Odpovím takhle: představte si, že přijdete do nějaké firmy a ona vám řekne, my máme spoustu problémů, ale nebudeme řešit jejich příčiny, pouze ty krize samotné. Co byste si o takové firmě pomysleli? Přesně tohle dělala Evropa posledních deset let. Je to otázka odvahy. Najdou politici dost odvahy věci změnit nebo ne? České předsednictví tuhle debatu musí vyváženě moderovat, tak si počkejme, jak to budou dělat.

Ministr Bek také mluvil o tom, že si je vědom toho, že Evropský parlament je na straně změn, a že je potřeba zabránit tomu, aby mezi Parlamentem a Radou vznikalo napětí. Bojíte se toho, že by se vztahy mezi oběma institucemi mohly kvůli otázce reforem zhoršit?

Napětí v tom vztahu je, to je docela zřejmé. Ale je dobré to vnímat v kontextu, české předsednictví teprve začíná, doufám, že najdou odvahu. Je dobře, že si jsou vědomi odpovědnosti, kterou mají. Často předsednické země skončí v pozici, kde jako moderátoři musí pracovat na něčem, co by normálně třeba vůbec nedělaly.

Byla byste pro zrušení jednomyslnosti pouze v některých otázkách nebo byste právo veta zrušila všude?

Já bych preferovala zrušit ho všude. Ale vím, je to ambiciózní, takže můžeme začít u těch nejdůležitějších věcí, a těmi jsou podle mě zahraniční a bezpečnostní politika.

Co byste řekla na argument, který můžete zaslechnout u některých českých - ne nutně pouze konzervativních - politiků, že omezení práva veta je jenom snaha velkých států jak získat výhodu na těmi menšími státy?

Již dnes používáme kvalifikovanou většinu ve spoustě oblastí a aby něco prošlo, potřebujete dostatek členských států, alespoň 55 procent, které reprezentují nejméně 65 procent občanů EU. Tenhle systém funguje. Moje osobní zkušenost s roky práce v sociální oblasti je taková, že když se podíváte na hlasování kvalifikovanou většinou v těchto tématech, tak to skoro nikdy není tak, že by velké státy byly proti těm malým. Hlasuje se podle politických názorů nebo na základě hledání koalic.