Policie potřebuje koronavirový sazebník na A4

Na počátku koronavirové epidemie měli lidé vysokou ochotu dodržovat přijaté zákazy a nařízení dobrovolně. Ale doufat jen v dobrovolnost je iluzorní; k přestupkům reálně dochází a k jejich vynucení je třeba i rozumná míra represe. Ta je momentálně v trochu schizofrenní situaci. Na jedné straně jsou mediálně zdokumentovány excesy typu zastavování aut přijíždějících do chatových oblastí či pokutování osamělých kuřáků na lavičce. Na druhé straně státní i obecní policisté dostanou od 9. května k dispozici pružnější „obušek“, tj. pravomoc anti-covidové přestupky vyřídit na místě blokovou pokutou do 10 tisíc Kč. Anti-covidová omezení s námi zřejmě ještě nějakou dobu budou - a s trvající únavou z omezení, či při možné druhé vlně epidemie bude ochota dodržovat omezení spíše klesat. Proto je na místě se ptát, jak mají policisté s touto pravomocí naložit. A obecně, jak daná omezení vymáhat a jejich přestoupení trestat.

Samotná pravomoc trestat přestupky blokovou pokutou na místě je z mého pohledu ekonoma v pořádku. Omezení dopadají na miliony lidí v každodenních situacích – zákaz shlukování více osob, povinné nošení roušek, uzavření řady malých provozoven. Přestupky jsou povětšinou skutkově vcelku jednoznačné a zároveň nejsou výrazně nebezpečné.  Administrativní jednoduchost je nyní vyšší prioritou než hledání „správné“ výše pokut v každém případě: raději nízké sumy vyřešené rychle na místě blokovou pokutou než vysoké pokuty rozhodované ve správním řízení, které je zbytečnou byrokratickou zátěží pro krajské hygienické stanice, policii a občany. Pravomoc ukládat blokové pokuty ale vůbec neřeší podstatnější problémy:

1. Jak vysoké mají pokuty konkrétně být (ať už blokové na místě, nebo ve správním řízení)? Předpisy dávají extrémně neurčité vodítko. Maximální výše pokut je nastavena vysoko: 10 tisíc Kč v blokovém řízení a tři miliony Kč ve správním řízení (Platí pro většiny deliktů – §92n, odst. 3. písm. a) zákona o ochraně veřejného zdraví). A obecné zásady pro určení výměry správního trestu v zákoně o odpovědnosti za přestupky jsou opravdu obecné: občan ani policista z nich nemají šanci jakkoli dovodit, zda sankce za nenošení roušky v supermarketu má být napomenutí, 500 korun, nebo 5000 korun – respektive mohou si dovodit kteroukoli z těchto variant. Občané tak jsou vystaveni velké nejistotě ohledně hrozících pokut a prakticky jen minimálně omezené diskreci policistů a hygienických stanic. Výsledkem nepochybně budou velké a nespravedlivé rozdíly v ukládaných trestech za prakticky totožné přestupky. Před možným zneužitím diskrece a nespravedlivými rozdíly v trestech je třeba i pachatele chránit. K této nejistotě se ještě přidávají časté změny přijímaných opatření a jejich někdy rozporná komunikace vládními činiteli. Běžný člověk prakticky nemá šanci vědět, jaké přesné zákazy momentálně platí, a spáchat přestupek tak může i nevědomky.

2. Na jaké přestupky se mají policisté nejvíce zaměřit? Počty policistů a jejich časové možnosti jsou omezené. Pro ochranu před epidemií je žádoucí, aby hlavní úsilí zaměřili na nejvíce riziková chování – například porušování domácí karantény či potajmu otevřené hospody. Soustředit více úsilí na kontrolu několika tisíc osob v domácí karanténě je ostatně mnohem efektivnější než se stejnou intenzitou kontrolovat plošné zákazy uvalené na zbývajících 10 milionů obyvatel. Policisté musí v této otázce nevyhnutelně tápat. Doporučující stanovisko policejního prezidenta, upravující práci Police ČR v době krizového stavu, v této věci podle mluvčího Policie ČR Ondřeje Moravčíka žádnou instrukci neobsahuje. Z finančního hlediska jsou policisté spíše motivováni zaměřit se na jednoduché bagatelní delikty (typicky roušky na ulici či v parcích) a pravomoc ukládat blokové pokuty tuto nežádoucí motivaci ještě posílí. U obecní policie je toto neefektivní zaměření na bagatelní přestupky dáno i tím, že skutečně závažné věci ani řešit nemůže: v současnosti nedostává informace o osobách, které jsou v domácí karanténě. Přitom právě obecní policie by je mohla kontrolovat vcelku levně v rámci běžné pochůzkové činnosti.

Nezdá se, že by se těmito otázkami krizový štáb zabýval a formuloval konkrétnější doporučení. Oba problémy přitom by pomohl vyřešit jednoduchý a přehledný sazebník pokut. Ideálně by mohl vzniknout ve spolupráci policejního prezidia a hlavního hygienika, načež by mohl být vydaný těmito orgány jako doporučující pokyn. Sazebník by určil výši pokut za nejčastěji se vyskytující přestupky a za ty přestupky, jejichž vymáhání je z epidemiologického hlediska klíčové. Výše pokut by měla jasně reflektovat hlavní rozdíly v zdravotních rizicích jednotlivých přestoupení, s intervalem minimálních a maximálních odchylek pro zohlednění případných individuálních okolností (např. plus/mínus 20% základní sazby). Důležité je, aby sazebník byl pro veřejnost srozumitelný – tj. malý počet odstupňovaných sazeb pokut a k nim přiřazená jednotlivá přestoupení definovaná (nevyhnutelně) spíše široce. Stručně řečeno, aby splnil svůj účel, měl by se vejít na A4 (velkými písmeny).

Sazebník by byl jen doporučující – v rámci obecných mantinelů správního práva o výši sankce v konkrétním případě nakonec rozhoduje správní orgán, respektive policista. Měl by takový sazebník vůbec reálný vliv? Překvapivě ano. Neformální vliv vyšších autorit na sankční praxi je někdy silný. V trestní politice některé země omezují diskreci soudců pomocí doporučujících tabulek (sentencing guidelines) – a empirické výzkumy ukazují, že na výši skutečně ukládaných trestů mají vliv. Rovněž tak v Česku v trestních případech vzrostlo využití peněžitého trestu v trestních případech z 6 na 16 procent během pouhého roku a půl, počínaje rokem 2016, bez jakékoli relevantní změny legislativy. Jeví se, že tento dramatický nárůst je čistě důsledkem instrukcí (důsledných a opakovaných) ze strany Nejvyššího státního zástupce a předsedy Nejvyššího soudu. Z obdobných důvodů zavedl Nejvyšší soud metodiku k náhradě nemajetkové újmy.

Doporučený sazebník usnadňuje práci policistům a správním orgánům – je jistě jednodušší odečíst příslušnou hodnotu ze sazebníku než přemýšlet o individualizované sankci. Dále policisté a správní orgány mohou očekávat, že vůči pokutám uděleným dle sazebníku se pachatelé nebudou odvolávat, respektive v blokovém řízení tyto pokuty přijmou a nebudou trvat na projednání ve správním řízení. To šetří administrativní náklady a dává policistům a správním orgánům extra motivaci se sazebníkem řídit.

Pokutovaným občanům pak sazebník dává vyšší jistotu, že nebudou vystaveni diskriminujícím či šikanózním pokutám. A co je nejdůležitější, samotným policistům dává jasnou a přehlednou instrukci – a koneckonců i finanční motivaci - zaměřit se více na vymáhání těch přestoupení, která jsou nejpřísněji pokutována, a jsou tedy i nejrizikovější. Takové nasměrování úsilí policie tak svým dílem přispěje k omezení šíření epidemie. A o to tu nakonec přece jde.

Autor je vedoucím katedry národního hospodářství na Právnické fakultě Univerzity Karlovy

Pozn.: Článek z velké části aplikuje závěry studie Dušek, L. (2020) Dodržování zákazů v době koronaviru, studie IDEA anti COVID-19 # 7.  Vstupní údaj o vysoké ochotě dodržovat přijaté zákazy a nařízení vychází z průzkumu z konce března, kde zhruba 75 % lidí deklarovalo ochotu omezit svůj pohyb venku na nutné činnosti a jinak zůstat doma; 92 % lidí uvádělo, že vychází ven jedině s rouškou (studie „IDEA anti COVID-19“ # 7)