Ústava obstála, největším nebezpečím je přímá volba prezidenta

Česká ústava oslavila minulý pátek třicet let od svého přijetí. Koncem týdne bilancovali uplynulé dekády její autoři, přední konstitucionalisté i špičky české justice. „Ústava, má-li být smysluplně vykládána, musí být vždy vykládána v celém svém kontextu. Prostě nelze vytrhávat jednotlivá ustanovení. U výkladu je potřeba hledat účel, proč je daná věc určitým způsobem upravena. Když se k výkladu přistupuje takto, zjistíte, že vlastně sama Ústava tolik děr nemá,“ říká k výročí Eliška Wagnerová, bývalá předsedkyně Nejvyššího soudu, místopředsedkyně Ústavního soudu, někdejší senátorka a akademička, jejíž kariérní život je s českou ústavou neodmyslitelně spjat.

Jak si podle Vás vedla Ústava v uplynulých třech dekádách a který moment v politickém životě země pro ni byl největší zkouškou?

Ústava podle mého obstála. Stejně jako jiní se domnívám, že náš ústavní systém lze označit za relativně stabilní. Mám za to, že Ústava obstála proto, že je relativně obecná. Myslím, že největší zkouškou bylo jmenování Rusnokovy vlády, to byl skutečně pokus o rozkolísání parlamentní formy vlády. Prezident jmenoval premiéra tak, jak on sám si vykládá příslušný článek Ústavy – že vlastně může udělat cokoliv, aniž je něčím svazován, což je obrovský nonsens. Vůbec nebral v úvahu kontext tohoto ustanovení, totiž že je omezován dalšími články, podle kterých vláda odpovídá Poslanecké sněmovně.

Rusnokova vláda je jednou z prvních kontroverzních epizod, které přineslo funkční období prezidenta Zemana. Krátce po jeho zvolení jste uvedla, že z něj samotného obavu nemáte, protože bude záležet na ostatních ústavních aktérech, co mu umožní. Máte s odstupem času pocit, že mu bylo z jejich strany ponecháno příliš prostoru?

Ano, určitě jej měli držet mnohém více zkrátka. Je to dáno jistě i tím, že tady po dlouhou dobu vládl Andrej Babiš, respektive předtím sociální demokracie, která k prezidentovi měla vnitřně rozpolcený vztah. Mnohé ústavní mechanismy tak nebyly uplatňovány, což trochu zabrzdilo vývoj. Kdyby se určité věci dostaly před Ústavní soud, mohli jsme mít některé otázky zodpovězeny i do budoucna a nemuseli se s nimi dál potýkat.

Střední Evropa v posledních letech zažívá nástup autoritářských tendencí. V Polsku a Maďarsku se vládnoucím stranám podařilo mimo jiné ovládnout nezávislou justici, ústavní soudy nevyjímaje. Čím to, že český ústavní systém a jeho stěžejní instituce prozatím odolávají? Nakolik je to zásluhou dobře střižené Ústavy?

Já si myslím, že v tomto případě nejde prioritně o Ústavu. Podle mě jde o sociální realitu, a sice že populistické politické strany, typicky ANO, nebyly u nás tak silné jako PiS v Polsku nebo Orbánův Fidesz v Maďarsku. ANO držely v kleštích tradiční politické strany, abych použila termín Andreje Babiše  – a nedovolily dělat to, co by chtěl. To je podle mě spíše otázka politické reality než Ústavy. Na to se ostatně žádná ústava připravit nemůže, protože politický život se odvíjí svou cestou. A v tom ústava ani bránit nesmí, volby musí být svobodné. Jde tedy o to, koho si volič vybere.

Ústavní text se před třiceti lety rodil spíše překotně, za zavřenými dveřmi pod rukama odborníků. Nebyl prostor pro širší společenskou debatu. Mohou z toho v praxi plynout nějaké nevýhody?

Já bych řekla, že to je taková česká, respektive československá tradice. Kdysi jsem četla jakýsi článek, jak byla připravována ústavní listina první československé republiky. Taky přesně tak - za zavřenými dveřmi, nebyla ani řádně konzultována s odbornou veřejností, což ta nepřizvaná část tehdy velmi kritizovala. Holt se to bohužel takto u nás děje. Bylo tomu tak tehdy, bylo tomu tak v devadesátých letech. Je to jakási zátěž, kterou si neseme asi i historicky. Ale jaký to má dopad? Samozřejmě, že když se tvořila americká ústava, vedl se široký dialog, co všechno tam má být, co všechno tam být nemá a proč. Je až úžasné, do jakých podrobností otcové zakladatelé šli ve svých imaginacích. Listy federalistů, kde jsou jejich úvahy zaznamenány, jsou dodnes čteny a citovány, jsou zdrojem inspirací pro další interpretaci. Naproti tomu naše ústava nemá ani pořádnou důvodovou zprávu. To je samozřejmě problém.

Jak poznamenal takový způsob příprav vztah Čechů k základnímu zákonu státu? Panuje mezi lidmi dostatečné povědomí o fungování ústavních mechanismů?

Pokud jde o to, aby se normální občan, který se nijak blíže nezabývá politikou nebo ústavním právem, ztotožnil s tím, co je do ústavy vloženo, tak to je samozřejmě obtížné, protože lidé na to nemají čas. A zadruhé naše ústava nevznikla spontánně a diskuzí, ale coby jako jakási pociťovaná nutnost, že to musí být právě tak, a ne jinak. Jinými slovy tedy musí být až následně „internalizována“ co do svých hodnot a principů. A na to je možná třicet let ještě přece jen krátká doba. Přitom jsou tací, kteří tvrdí, že ústavy by se měly revidovat co 20 let – tahle otázka se kdysi diskutovala i v americkém diskursu, a nakonec převážila myšlenka, že musí jít o stabilní zákon. Já vždycky říkám, že ústava by měla být něčím, co dává stabilitu a jistotu v nejistém světě. Mělo by se do ní zasahovat opravdu minimálně.

Často se hovoří o mimořádně silném postavení Ústavního soudu. Důvěra veřejnosti v něj je podle pravidelných průzkumů veřejného mínění mimořádná. Také na politické scéně došlo sice v nejvyhrocenějších momentech nezřídka na ostrou kritiku, rozhodnutí Ústavního soudu jsou však politiky přísně respektována…

Máte pravdu, že to zaplaťpánbůh tak funguje. Byť ta kritika je mnohdy až nevkusná. To jsem za ta léta zažila. Pravdou ale je, že se nakonec všichni politici podrobí. Největší krize byla kolem zrušení ústavního zákona o zkrácení volebního období v roce 2009. Tehdy to samozřejmě byla docela velká rána, když Ústavní soud zrušil ústavní zákon. Vedly se veliké spory o to, zda tak učinit může, nebo nemůže, když to v ústavě není přímo napsáno – tam se mluví o zákonech, nikoli ústavních zákonech. Jiří Paroubek například dodnes píše články, ve kterých se vrací k tomuto nálezu a dští oheň a síru na Ústavní soud a na Pavla Rychetského. Bere to strašlivě úkorně. Stále to podrýpává a podkuřuje – a není samozřejmě sám, takových politiků je více. Ale většinou už dnes stojí mimo aktivní politiku.

Z čeho podle Vás pramení zmiňovaná výjimečná autorita a pevná pozice Ústavního soudu?

Podle mě je to také otázka jakéhosi edukačního působení, které tady probíhalo od samého počátku - a řekla bych právě v první dekádě ústavního soudnictví, kdy jsem se toho účastnila i já. S kolegy jsme hojně judikovali a pořád poukazovali na praxi, kterou jsme znali z Německa, kde Ústavní soud je skutečně pánbůh! Má tam dokonce i protokolárně druhé postavení hned po prezidentovi. Do toho jsme společně bili a bušili. I když je něco samozřejmého, musí se to opakovat stokrát a možná tisíckrát, než to zapustí kořínek – tehdy to byla edukace od samého počátku. A myslím, že se vyplatila.

Za strážce ústavnosti bývá považován také Senát, Ústava mu k tomu ostatně svěřuje řadu nástrojů. Jak si podle Vás horní komora prozatím vedla v plnění této nepsané úlohy?

Jistěže ji v zásadě plní. Zejména musím říct, že zabránil mnoha problematickým nominacím na pozici ústavních soudců. Ovšem kde totálně, ale totálně selhal, to bylo zakotvení přímé volby prezidenta. To byl největší hřích, troufám si říct až zločin, který se na Ústavě odehrál za celou tu dobu třiceti let. Dodneška nepochopím, jak Senát mohl přistoupit na to, co se mu tenkrát podstrkávalo, že se zbavil své výsadní kompetence podávat návrh na ústavní žalobu na prezidenta. To bylo totiž součástí novely, která zaváděla přímou volbu prezidenta. (Po novele tak s podáním ústavní žaloby musí souhlasit také tři pětiny všech poslanců, což podání žaloby značně ztížilo – pozn. red.) Pamatuji si, jak různí koryfejové práva v čele s profesorem Gerlochem tu změnu oslavovali, jak je to správně, že vlastně prezident musí být chráněn, že nějaká senátní většina jej nemůže dehonestovat tím, že ho postaví před Ústavní soud a tak dále. To bylo špatně, velmi špatně, a vlastně se s tím potýkáme dodnes jako s něčím, co v našem ústavním systému nemá co dělat.

Takže bylo narušeno rozložení sil v systému…

Já jsem si od začátku myslela, že institut přímé volby do našeho ústavního systému nic užitečného nepřináší, ale naopak ho rozkolísá. Což se teď ukazuje, vidíte, kdo všechno se hlásí o funkci prezidenta. Jak všichni představují své programy, což je naprostý nonsens. Jaký může mít prezident program, když nemá odpovídající kompetence k jeho naplnění? Je to návod, jak zvrhnout pohled na interpretaci postavení prezidenta v architektuře státní moci.

Původně jsem se Vás chtěl zeptat také na to, v čem spatřujete největší nebezpečí, kterému český ústavní systém v současnosti čelí. Mám z předchozí odpovědi dovozovat, že největší hrozbou je podle Vás právě přímá volba?

Ano, myslím si, že ano. Přímá volba je skutečně hrozbou, protože se může jednoho dne objevit strašlivý populista, který bude velmi nebezpečný. Když bude dostatečně obratný a výmluvný, bude mít za sebou dostatečný kapitál a získá pozici prezidenta, bude ze své pozice škodit a škodit. Pak už tu nebude nikdo, kdo by na něj podal ústavní žalobu, protože ten mechanismus je při dnešní úpravě nepoužitelný.

Myslíte někoho, kdo by k ústavě přistupoval ještě kreativněji než Miloš Zeman? Po uplynulých desíti letech přece můžeme říci, že systém přes časté roztržky ustál i tlak prvního přímo zvoleného prezidenta. Není to naopak důvod k optimismu?

On sice náš prezident nakládal s Ústavou všelijak, ale faktem je, že v mnoha případech, kdy vyhrožoval, že udělá to či ono, tak v poslední chvíli vždy couvnul, protože to opravdu nebylo možné. Navíc ho brzdila jeho choroba… Takže ano, bylo to hrozné – ale může to být ještě horší.

Poslední změny se Ústava dočkala před bezmála dekádou. Nyní je v připomínkovém řízení návrh na ústavní zakotvení ochrany vody, půdy a životního prostředí. Formulace jednoho z článků by se tak dočkala zpřesnění – je podle Vás taková změna na místě?

Tento záměr skutečně může mít ratio. Zdá se, že životní prostředí se skutečně stává tak vysokou hodnotou, že jsme si to nejen před třiceti, ale ještě ani před dvaceti, možná desíti lety neuměli vůbec přestavit. Že se všechno tak rychle zhorší…

Může přeformulování jednoho z článků Ústavy podle Vás mít reálný dopad? Není potřeba připravovat změny spíše na zákonné úrovni?

Já neznám konkrétní návrh, s nímž se aktuálně pracuje. Faktem ale je, že tady bylo s přírodními zdroji zacházeno docela frivolně. Jsou určité komodity, které nejsou zbožím, ale jakýmisi veřejnými statky, s nimiž prostě nelze obchodovat a které by měly mít ústavní ochranu právě proto, aby ji zákony nebylo možné obcházet, a dopomáhat tak k tomu, aby byly nějakým způsobem tunelovány a narušovány.

Pokud byste Vy sama mohla v české ústavě něco změnit nebo vypustit, co by to bylo? Co Vám v Ústavě naopak chybí?

Obecně si myslím, že je potřeba dostát požadavkům, které už zaznívají desetiletí, aby byl protažen mandát ústavních soudců, řekněme na 12 let. A aby současně bylo zakázáno opakování jejich mandátu – to je velké zlo. Naopak bych rozhodně do Ústavy nepřidávala lhůty. Už dávno bylo rozhodnutími soudu určeno, jak se má přistupovat k situacím, kde není lhůta stanovena. Dávno už víme, že v případě prezidenta – kterého se prozatím všechny podobné spory týkaly – vlastně nejde pouze o oprávnění, ale současně o jeho povinnost, kterou musí splnit bez zbytečného odkladu, pokud lhůta určena není.

Často se hovoří o potřebě zpřesnění Ústavy tak, aby se předcházelo tolik častým interpretačním sporům. Potřebuje podle Vás ústava zpřesnění?

Ten problém obvykle není v Ústavě – že by snad byla nepřesná, nebo by v ní něco chybělo. Tkví v tom, že interpreti k ní přistupují pohříchu textualisticky, tedy soustředí se na jedno ustanovení, které si přečtou, a tím celý výklad končí – to dělá ostatně i sám prezident. Ústava, má-li být smysluplně vykládána, musí být vždy vykládána v celém svém kontextu. Prostě nelze vytrhávat jednotlivá ustanovení. U výkladu je potřeba hledat účel, proč je daná věc určitým způsobem upravena. Když se k výkladu přistupuje takto, zjistíte, že vlastně sama Ústava tolik děr nemá. Zkrátka dobrověrnost v přístupu k výkladu ústavy je bezpodmínečná. Bohužel, to se u nás nenosí. Musím říct, že mě ohromuje, že tak nesmyslného textualismu se dopouštějí i někteří profesoři právnických fakult, že se ho dopouštějí politici – bohužel mnohdy sami právníci. To je pro mě to největší zklamání, které si odnáším po těch třiceti letech.

Současný prezident mnohdy odmítá kritiku svých kontroverzních kroků ze strany akademiků. Na druhou stranu, když v rozhovoru pro TV Prima vysvětloval svůj záměr s předstihem jmenovat nového předsedu Ústavního soudu, odkázal se na názor tří vedoucích představitelů české justice a jedné „legendy českého práva“. Zdá se, že i mezi odborníky je vždy na koho se obrátit…

To je právě ono – to jsou ti staří koryfejové. Nevím, na koho přesně se obrátil, každopádně pro mě je to ostuda. A samozřejmě, můžeme se jen domýšlet, proč to tihle lidé dělají. Protože kdyby se jen trošku porozhlédli po Evropě, jak se přistupuje k výkladu ústavy, tak rozhodně ne tak jako oni. Naopak převažuje výklad systematický, spolu s výkladem podle smyslu a účelu zákona. Formalistické lpění na textu ostatně už dávno odmítl i sám Ústavní soud ve svých nálezech. Kdyby se tu prosadila kultura, která by odsoudila, respektive by se vysmála tomu, co říkají právní formalisté, pak máme ústavních problémů mnohem méně. Dokud tito lidé nebudou masivně kritizováni, nevidím cestu ven.

Autor studuje práva a je spolupracovníkem Respektu