Ahoj, Franto. Podivná cesta stavebního zákona od lobbistů po vládu

Reforma stavebního práva, kterou Andrej Babiš slibuje jako jeden z největších přínosů své éry, prošla v pondělí hlasováním vlády. I přes čtyři stovky nevypořádaných připomínek dali ministři kvůli časovému tlaku zelenou k tomu, aby právníci začali přepisovat schválený věcný záměr do paragrafů a připravili ho na příští rok pro hlasování v parlamentu. Návrh prošel bez velkých změn, se zkráceným termínem pro paragrafové znění, které má tak být hotové do ledna příštího roku. Proti byl jen šéf ČSSD Jan Hamáček.

Spěch a válcování námitek zapadají do dosavadního vývoje. Ten dosud režírovali zástupci podnikatelského sektoru, jimž Babiš loni svěřil sepsání zákona. Nyní podle zjištění Respektu měli nemalý vliv také na to, jak dopadla oponentura zákona v Legislativní radě vlády, tedy poslední kontrolní fáze před hlasováním ministrů.

Dokumenty, které má Respekt k dispozici, ukazují, že zastáncům rychlejšího stavění ve finále pomohla Marie Benešová, která z pozice ministryně spravedlnosti legislativní radu vede, a také její předchůdce Jan Kněžínek, nyní náměstek pro legislativu na Úřadu vlády. V legislativním posudku potlačili kritické poznámky vlastních expertů, naopak tvůrcům zákona vyšli vstříc do té míry, že od nich do svého finálního posudku převzali celé pasáže.

Nejnovější vývoj tak jen potvrzuje abnormálnost dosavadních procedur, kdy Hospodářská komora a její právníci využili záštitu premiéra k tomu, že v tvorbě zákona převzali takřka kompletní iniciativu. Ministerské úředníky při tom odstavili na druhou kolej. To dobře vysvětluje i nejspornější body schváleného textu (viz devět bodů níže). Stavět podle něj možná bude snazší, ale kontrolovat stavebníky nebo se jejich záměrům bránit z pozice sousedů a občanských spolků bude těžší. Podobný posun rovnováhy nastane i u změn územního plánu.

My to stihneme

Již od loňska se ví, že ministerstvo pro místní rozvoj, které za zákon v rámci vládních struktur zodpovídá, svěřilo psaní normy Hospodářské komoře. Argumentem pro neobvyklý „outsourcing“ bylo, že právníci ministerstva na zákon požadovali víc času, takže by nebyl hotov během tohoto volebního období.

Hospodářská komora, kde se ve věci angažují hlavně zástupci velkých developerů, se proto nabídla, že normu napíše sama. Nabídka padla na úrodnou půdu díky dobrým konexím šéfa komory Vladimíra Dlouhého jak na premiéra, tak na prezidenta. Dlouhý je od loňského jara jedním z poradců Miloše Zemana, o zapojení komory proběhla loni v létě jedna schůzka se Zemanem a Babišem na Hradě, další pak u premiéra. Komora se do věci vložila krátce poté. Ministerstvo pro místní rozvoj, které za stavební zákon oficiálně zodpovídá, poté vzdalo někdejší plán nechat si zpracovat celou řadu přípravných analýz a v říjnu na pokyn premiéra uzavřelo s komorou memorandum, které dalo do pohybu dnešní dění.

Na psaní zákona si komora najala jednu z předních pražských advokátních kanceláří Havel & Partners (obě instituce shodou okolností sídlí ve stejném kancelářském komplexu), kde pod vedením partnera firmy Františka Korbela vznikl na jaře věcný záměr zákona. Text se stal i základem pro znění odklepnuté v pondělí ve vládě, na připomínky ministerských úředníků příliš nebyl brán zřetel. „Byli jsme v podstatě deklasování do role služebníků komory,“ řekl Respektu jeden z nich.

Prosím o připomínky

Na finální psaní paragrafů se nejspíš bude znovu podílet Korbelův tým, který má u Andreje Babiše zjevně velkou důvěru a vliv. Naposledy se to ukázalo právě při posuzování záměru v Legislativní radě vlády. Na rozdíl od běžné praxe se materiálem nezabývala celá rada, ale jen její dvě expertní komise.

Obě zhodnotily věcný záměr velmi kriticky. Jedna vedená expertem na stavební a správní právo Právnické fakulty UK Josefem Vedralem upozornila kromě řady připomínek na to, že věcný záměr je příliš děravý a místy vágní, proto je v mnoha ohledech obtížné uhodnout, co se vlastně chystá. Jedním z důvodů byly i stovky nevypořádaných připomínek, které se na ministerstvo sešly za poslední čtvrt rok v rámci standardního připomínkového řízení.

Druhý expertní tým, tzv. komise RIA posuzující dopady návrhu do zbytku legislativy, doporučil z podobných důvodů projednávání věcného záměru raději rovnou přerušit.

To se ovšem nestalo díky zmíněnému zásahu Marie Benešové. Protože zákon posuzovaly jen komise, a ne celá legislativní rada, měla hlavní slovo při psaní finálního posudku Benešová jako předsedkyně rady. Podle emailové korespondence, kterou má Respekt k dispozici, jí s finální verzí legislativního posudku pomáhal přes Kněžínka právě František Korbel. Posudek Benešové je v některých důležitých pasážích přímo shodný s tím, co Korbel navrhl změnit, kritika od legislativních expertů je naopak utlumena.

„Jako vedoucí autorského týmu nového stavebního zákona se účastním všech jednání o návrhu společně s MMR a Hospodářskou komorou,“ hájí svoje angažmá Korbel. „Na jednání Legislativní rady vlády jsem byl přítomen v týmu předkladatele, což bylo jasně deklarováno. Návrh stanoviska LRV se zasílá předkladateli k vyjádření vždy,“ dodává Korbel.

Vstřícný zákon může hodně pomoci řadě klientů jeho advokátní kanceláře, která s velkými developery hojně spolupracuje, Korbel nicméně svoji roli líčí spíš jako práci akademika a legislativního experta. Sám je členem legislativní rady, dříve se podílel na reformě občanského zákoníku, vyučuje také na Právnické fakultě UK.
Jeho kritici ale vidí korigování stanovisek pro Benešovou jako jasný střet zájmů.

„Legislativní rada má zpracovat nezávislou oponenturu, a ne si nechat korigovat stanovisko od předkladatele. Tím je navíc ministerstvo pro místní rozvoj, nikoli pan Korbel,“ namítá jeho kolega z fakulty Petr Svoboda, iniciátor kritického dopisu stovky akademiků, kteří chystanou úpravu stavebního práva zpochybňují právě kvůli tomu, že jde příliš na ruku firmám zastoupeným Hospodářskou komorou.

V čem je problém?

Kromě akademiků se proti Korbelovu návrhu staví pestrá paleta oponentů, například Česká komora autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě,organizace Zelený kruh zastupující zájmy spolků na ochranu životního prostředí nebo Nejvyšší správní soud. Ten v oponentním stanovisku pro vládu přímo píše, že výsledná podoba věcného záměru je poznamenána „nestandardním postupem při jeho přípravě“, jejímž následkem je, že návrh „jednostranně posiluje pozici investorů na úkor práv vlastníků dotčených i sousedních nemovitostí a územních samospráv, jakož i na úkor ochrany dotčených veřejných zájmů“. Kriticky se o zákonu vyjádřila také Bezpečnostní informační služba, podle níž nově navrhované procesy stavebního řízení přinášejí "korupční riziko".

Zákon má naopak velkou podporu u developerů, kteří za něj bojují například skrze Sdružení pro architekturu a rozvoj, založené předloni mimo jiné právě kvůli rozhýbání pravidel pro výstavbu.

Kritici zákona upozorňují nejčastěji na tyto body (které v zákonu i po hlasování ve vládě zůstaly):

1. Vytržení stavebních úřadů z obcí do nově zřízené pyramidy podléhající vzniklému Nejvyššímu státnímu úřadu. Zastánci této myšlenky argumentují tím, že v dnešním modelu stavebním úřadům hrozí podjatost, protože jdou na ruku zájmům obce. Po přesunu do státní sféry ale hrozí pro změnu podjatost u státních záměrů. Přesun by navíc znamenal obří reorganizační změnu, která bude nákladná - a bez pečlivé přípravy, o níž věcný záměr nepojednává, může přinést víc škody než užitku. „Máme obavu, že náklady budou několikanásobně vyšší, než odhaduje MMR,“ varuje ministr vnitra a šéf ČSSD Jan Hamáček.

2. Integrace dotčených správních orgánů do stavebních úřadů. Stavební úřady mají nově převzít působnost současných orgánů ochrany životního prostředí a památkové péče, týkající se povolování staveb, a budou ji vykonávat místo těchto specializovaných orgánů. V praxi má integrace fungovat tak, že ze památkáři nebo přírodovědci vyčlení na stavební úřad svoje experty, kteří dosud vydávali k stavebním povolením stanoviska. Autoři zákona slibují rychlejší vyřízení žádosti díky tomu, že se experti na jednom pracovišti sami domluví. Kritici namítají, že orgány zřízené kvůli ochraně veřejného zájmů takto ztratí slovo a jejich hlas se rozmělní. Kvůli neshodám v připomínkovém řízení navíc není dořešeno, kdo se má integrovat, a kdo ne.

3. Změna závazného stanoviska na nezávazná vyjádření. Orgány ochrany životního prostředí (například i správy národních parků) a památkové péče, jejichž působnost nebude „pohlcena“ stavebními úřady, budou vydávat pro povolení staveb ve stavebním řízení jen nezávazná vyjádření. Na základě toho stavební úřady budou moci rozhodnout v rozporu s nimi a povolit stavbu i v případech, kdy vyjádření ke stavbě bude nesouhlasné. Pokud se pak ve stavebním řízení nikdo neodvolá, nabude povolení pro stavbu právní moci. Tato změna může výrazně oslabit možnost, jak spornou stavbu úspěšně napadnout.

4. Automaticky generované povolení stavby. V případě, že stavební úřad nevydá ve stanovené lhůtě povolení pro stavbu, počítač vygeneruje automatický souhlas. To by pro práci úřadů byla velká novinka ohrožující ochranu veřejných zájmů a zájmy sousedů a otvírající prostor pro korupci a klientelismus. Dnes totiž úřad musí každé rozhodnutí, ať kladné či záporné, zdůvodnit. Automatické uplynutí lhůty dává možnost problematické návrhy ignorovat a lépe je protáhnout systémem. Jde nejspíš i o rozpor s evropským nařízením o GDPR, které zakazuje úřadům vydávat rozhodnutí „založené výhradně na automatickém zpracování“.

5. Omezený přístup do dokumentace. Vlastníci sousedních pozemků a staveb a spolky nebudou mít možnost nahlížet do celého spisu, respektive do celé dokumentace. Stavební úřad jim v rámci řízení „otevře“ jen ty části, které uzná za vhodné, což může výrazně znemožnit sběr argumentů pro uplatnění námitek.

6. Těžší protest proti změnám územních plánů. Jde o složitě znějící změnu, kdy zákon mění právní formu územních plánů z opatření obecné povahy na právní předpis, respektive obecně závaznou vyhlášku obce či kraje. Fyzické a právnické osoby (zejména vlastníci dotčených pozemků a staveb, ale i spolky) budou mít kvůli tomu výrazně nižší možnost územní plán korigovat. Ztratí možnost přímo napadnout nezákonný územní plán návrhem u správního soudu. Soudní přezkum se bude provádět jen Ústavní soudu, k němu ale fyzické a právnické osoby nebudou moci podat přímo návrh na zrušení územního plánu (právního předpisu) pro nezákonnost.

7. Chybějící analýzy, co je špatně. „Nebyla zpracována všestranná analýza příčin současného stavu správní praxe na úseku územního plánování a stavebního řádu. Jen ta by přitom mohla být základem návrhu kvalitní nové právní úpravy, řešící skutečné problémy stávající úpravy bez (významnějších) rizik vytvoření problémů nových,“ poznamenal ve svém posudku k zákonu už na jaře předseda Nejvyššího správního soudu Michal Mazanec. Tato námitka se často opakuje – autoři nové úpravy postupují spíš podle vlastní intuice bez toho, aby přesvědčivě zmapovali, proč je dnešní systém pomalý a nefunkční. Na to upozornila i legislativní expertní komise RIA, která zpochybňuje i to, zda tlak na rychlost je nutně žádoucí. „Ne vše, co je rychlejší, je lepší,“ píše v posudku předsedkyně vládní komise RIA Jiřina Jílková.

8. Přetrvávající rozpory. Legislativní experti upozorňují, že věcný záměr se zpracovává právě hlavně kvůli tomu, aby se během něj vyjasnili vyjasnily rozpory v normální věcné řeči - a až pak, nad konsensuálním materiálem, začalo psaní paragrafů. To se v případě stavebního zákona přeskakuje, výsledkem je již zmíněný objem čtyř stovek nevyřešených připomínek. Ve vládní tabulce, kde je průběh vypořádání zaznamenán, tak dochází k jevům, na které dosud úředníci nebyli zvyklí. Například ministerstvo životního prostředí v bodě 215 „zásadně nesouhlasí“ s integrací svých dotčených orgánů do stavebních úřadů, ale v sousední kolonce je námitka smetena formulkou „projednáno na úrovni ministrů, detaily budou řešeny v rámci paragrafového znění“. Formát materiálu mimochodem potvrzuje, že premiér nepřikládá věcnému záměru velkou váhu.

9. Hmotné právo jako zajíc v pytli. Věcný záměr se týká hlavně procesních věcí a nedává nyní žádnou představu, jak se bude měnit hmotné stavební právo – tedy samy technické předpisy. V návrhu stojí, že bude provedena „revize zvláštních předpisů a technických norem“, ale tato revize bude probíhat až při přípravě paragrafovaného znění. Těžko tedy nyní vyhodnotit, co se nakonec v paragrafech objeví.