Odmítnutí ústavní žaloby prezidenta posílí

V Senátu měla ústavní žaloba na prezidenta pro hrubé porušení Ústavy nebo jiné části ústavního pořádku většinovou podporu, přes Poslaneckou sněmovnu ale poslední zářijový čtvrtek neprošla. Ústavní žalobu nepodpořilo hnutí ANO a její koaliční partneři ze sociální demokracie, stejně jako hnutí SPD a komunisté. Pro zvedlo ruku jen 58 poslanců z pravicových opozičních stran.

„Demokracie, jak ji chápeme dnes, je vláda lidu. Ale vláda lidu v aranžmá, jak ho nastavuje Ústava. A tady se ukázalo, že může významný představil státu porušovat Ústavu, aniž mu v tom mohou ostatní ústavními mechanismy zabránit. Takže po čtvrtku je naše institucionální zázemí demokracie rozhodně méně kvalitní a méně odolné vůči krizovým situacím,“ komentuje výsledky ústavní právník z pražské právnické fakulty Jan Wintr. 

Ústavní žalobu na prezidenta Miloše Zemana podpořilo jen 58 poslanců. Byl jste překvapený?

Ne, nebyl. Bylo to už předem jasné z vyjádření zástupců stran, které ve sněmovně mají většinu.

Proč podle vás poslanci nezvedli ruku, i když značná část ústavních právníků doporučovala, aby se žaloba dostala k Ústavnímu soudu, aby posoudil činy prezidenta?

Můžeme to interpretovat v několika rovinách. Jedna je ta politicko-taktická, kdy část poslanců, kteří nehlasovali pro ústavní žalobu, ve sporu stáli na straně prezidenta - nebo se považují za jeho spojence. Pokud bychom interpretovali následnou diskuzi v parlamentu, zaznívala tu řada názorů, že někteří jednání prezidenta skutečně nepovažují za protiústavní. Nebo ho případně za protiústavní považují, ale nedomnívají se, že dosahuje hrubého porušení Ústavy.

Rozhodovaly při hlasování hlavně právní argumenty, nebo šlo čistě o politické posouzení?

Poslanecká sněmovna i Senát v případě ústavní žaloby stojí v postavení veřejných žalobců, kdy mají posoudit, jestli je převažující veřejný zájem na tom, prezidenta žalovat a zabránit případnému hrubému porušování Ústavy. Nebo jestli převažuje veřejný zájem na toleranci ústavně pochybného jednání prezidenta a nevyvolávání krizové situace, která by s projednáváním a případným sesazením byla spojena. Takže si umím představit, že řada poslanců brala v úvahu i tento argument. Došli k závěru, že podle nich je z veřejného zájmu lepší prezidenta nežalovat, i když porušoval Ústavu, aby ve společnosti nevytvářeli konflikt. Ale rozhodně není nezajímavé, že se hlasovalo jen podle stranické linie a neobjevil se žádný poslanec, který by hlasoval vyloženě proti ní. Občas stranám někdo nepřišel, ale z ČSSD, ANO, SPD a KSČM nikdo nehlasoval pro. A z ostatních stran naopak nikdo nehlasoval proti nebo se aktivně nezdržel. To svědčí o značném zpolitizování a odhlédnutí od osobního vnímání věci.

Jak hodnotíte malou účast poslanců? Na hlasování bylo přítomno jen 130 poslanců z 200, chybělo deset ministrů.

Ministři v zásadě nejsou povinni chodit do sněmovny, pokud nejsou zároveň poslanci. Existují usnesení, že někteří nebo všichni ministři musí být za určitých situacích přítomni, ale myslím si, že ministři mají primárně řídit svá ministerstva a nemusí vysedávat ve sněmovně. Pokud jde o poslance, nejde říct, že by se projednání ústavní žaloby netěšilo jejich zájmu, debata byla poměrně dlouhá a vystoupila v ní řada poslanců. A je věcí taktiky, jak se poslanec nakonec zachová během hlasování. Je evidentní, že podle našich pravidel je potřeba 120 kladných hlasů. Poslanec tak může svou vůli nepodpořit ústavní žalobu vyjádřit různými způsoby - ať už na místě hlasuje proti, zdrží se nebo na hlasování nedorazí.

Bylo tedy sedmihodinové jednání zbytečné nebo jsme se z něho něco dozvěděli?

Myslím, že jsme se dozvěděli leccos. Zazněly argumenty pro i proti, ale podle mého debata vyjevila i to, co trochu už víme. Tedy stále se prohlubující rozdělení společnosti na dva tábory, což poněkud vyčítám především Miloši Zemanovi a jeho okolí. Je to způsobeno jeho vedením volebních kampaní, vykonáváním prezidentského úřadu a rétorikou, která významně přispívá k onomu rozdělení společnosti na dva nesmiřitelné tábory. A to se znovu ukázalo i ve čtvrteční debatě poslanců, která byla místy velmi emotivní a ostrá, v určitých momentech i málo věcná. Upřednostnil bych, aby se o ústavní žalobě jednalo za zavřenými dveřmi, stejně jako to předpokládá jednací řád Senátu, i když jednací řád sněmovny k tomu mlčí. Z hlediska respektu občanů ke státu a institucím nemůže veřejné projednání ústavní žaloby působit téměř nikdy pozitivně. Zaprvé veřejným propíráním kroků prezidenta je dále snižována autorita prezidentského úřadu. A zadruhé jsou pod určitým tlakem i sami poslanci, ať už jsou pro nebo proti – protože se prezident těší popularitě u poloviny občanů a není lehké se v takové situaci veřejně postavit na jednu či druhou stranu.

Jedním z argumentů proti ústavní žalobě, který ve sněmovně často zazníval, bylo, že ústavní žaloba obsahuje příliš mnoho prezidentových skutků. Měl by tento argument vliv na jednání před Ústavním soudem?

Před Ústavním soudem podle mě ne. V Senátu se také zvažovalo, jestli podat víceskutkovou žalobu, nebo žalobu o jednom skutku, kde by byla popsána nečinnost prezidenta při odvolávání a následném jmenování ministra kultury. Panovala určitá obava, že Ústavní soud se může zabývat jen těmi skutky, které jsou v žalobě vyjádřeny, protože je vázán podaným návrhem. Tudíž senátoři považovali za vhodné, aby bylo skutků víc a byl popsán i širší kontext, který ukazuje dlouhodobou snahu prezidenta republiky podrývat systém parlamentní demokracie, kde je vláda odpovědná sněmovně a o jejím složení fakticky rozhoduje premiér.

Takže kdyby Ústavní soud případně uznal prezidenta vinným jen z jednoho z těch osmi skutků, které byly v žalobě vymezeny, i tak by ztratil mandát? A významnou roli by nehrálo, že v ostatních hrubé porušení shledáno nebylo?

Ano, z hlediska projednávání před Ústavním soudem je to jedno. Stačí, když by byl prezident shledán vinným v jednom skutku.

Poslankyně a zmocněnkyně pro lidská práva Helena Válková (ANO) byla proti a své rozhodnutí zdůvodnila tím, že záleží na výkladu Ústavy, a že navíc neexistuje definice hrubého porušení Ústavy. Jak se na tyhle argumenty díváte?

Já s tím nesouhlasím. Argument, že Ústava je v téhle části nepoužitelná, je podle mého názoru popíráním vůle ústavodárce. Původně jsme v případě prezidentových skutků měli vymezenu jen velezradu - a ta také nebyla původně v Ústavě blíže vysvětlená. A z přípravných diskusí k Ústavě z roku 1992, ve které byla velezrada zakotvena, bylo zřejmé, že to tak bylo úmyslně, protože zákonodárci chtěli, aby to bylo věcí posouzení Ústavního soudu. Definice velezrady se až později vepsala do zákona o Ústavním soudu a s novelou Ústavy v roce 2012 se do textu Ústavy dostala i její definice plus nový prezidentův delikt, tedy ono hrubé porušení Ústavy nebo jiné části ústavního pořádku. Hrubé porušení Ústavy je přitom způsob vymezení velmi běžný. Ve Spojených státech mají velezradu nebo jiný těžký zločin, v německé Ústavě je zase napsáno, že je to úmyslné porušení Ústavy nebo jiného spolkového zákona. Takže když se podíváme do zahraničí, vidíme, že hrubé porušení Ústavy není českým unikátem.

V rozhovoru pro server Novinky.cz jste řekl, že „jediné účinné řešení kolem jmenování Michala Šmardy je ústavní žaloba, jinak se nenajde žádná síla, která by prezidenta udržela v jeho ústavních mezích“. Co tedy můžeme nyní od prezidenta očekávat?

Netroufám si odhadovat. Samozřejmě, že prezident republiky je čtvrtečním hlasováním sněmovny posílen a může si mnohem snadněji v každé další sporné situaci ohledně jmenování či odvolávání ministra počínat zase tímto protiústavním způsobem – a ještě s argumentem, že Poslanecká sněmovna jeho počínání evidentně nepovažovala za hrubé porušení Ústavy. Právě před tím jsem s kolegy varovali a přijde nám, že je to neblahý vývoj.

Proč?

Protože se tím vnímání Ústavy nejenom posouvá, ale posouvá se směrem, kde se bude komplikovat jakékoliv další sestavování vlád. Pokud si prezident bude počínat pořád takto aktivisticky, tak se bude muset příště hledat nejen těžký kompromis sněmovních stran, aby byla vůbec nějaká většinová vláda nebo vláda s většinovou podporou sestavena – což je u nás často obtížné. Ale ještě se bude muset navíc hledat kompromis s prezidentem. To je první problém. A druhý problém je, že vliv prezidenta na vládu je z hlediska demokratických principů trochu pochybný, protože na prezidenta a jeho okolí není dobře vidět. Zatímco koaliční vyjednávání a vyjednávání v parlamentu jsou pod veřejnou kontrolou ve smyslu, že víme, která strana chce co, která si co prosadila a proč ve vládě sedí zrovna tihle lidé. Pokud si ale bude prezident nadále rozšiřovat prostor tím, že bude určovat některé členy vlády a některé jejich politické kroky, je to problém. Prezidenta totiž nelze nikde interpelovat, nikdy si nemůžeme být jistí, kterého člena vlády tam de facto dosadil on nebo kterého člena ovlivnil v jeho rozhodování, proč se vláda rozhoduje tak, jak se rozhoduje, jestli to dělá proto, aby ustoupila prezidentovi a tak dále. V tom si myslím, že vývoj není šťastný.

Je to vzorec, který se může přenést i do dalšího volebního období?

Podle mě bude nadále záležet na ostatních aktérech a na tom, co prezidentovi v příští krizové situaci dovolí či nedovolí. Myslím, že příštímu premiérovi nebo sněmovně nic nebrání, aby trvali na tom, aby prezident republiky odvolal člena vlády, pokud to navrhne premiér a že se má dodržovat Ústava. A to i za situace, že to ve čtvrtek současné sněmovně jako hrubé porušení Ústavy nepřišlo.

Na semináři o ústavní žalobě, který pořádali tři dny před hlasováním Piráti a Rekonstrukce státu, jste uvedl, že pokud Poslanecká sněmovna ústavní žalobu neposune dál k Ústavnímu soudu, je potřeba se zamyslet nad změnou Ústavy. Jak jste to myslel?

Pokud by skutečně trval stav, kdy prezident může vykonávat nějaký reálný vliv na složení vlády, tedy na to, kdo bude jmenován a kdo bude odvolán, nastoluje se tím jiný systém, než máme v Ústavě. Ale systém méně funkční, protože nebude jasné a zřetelné, kam až sahá vliv prezidenta. To bude vyvolávat další konflikty a je tu také nebezpečí obtížného sestavování příštích vlád, jak jsem již zmiňoval. Proto by stálo za to zamyslet se, jestli nezměnit Ústavu, abychom se přiklonili k některému z osvědčených a funkčních modelů. Jeden z nich je poloprezidentský systém, který je ve Francii.

Ten ale nyní nemáme.

Politolog Michal Kubát o tom píše knihy, ve kterých vysvětluje, že důležitým definičním znakem tohoto systému je, že prezident má poměrně značné pravomoci utvářet politiku. Ty ale český prezident nemá, takže zatím může jen vládě hrozit, že jí nejmenuje ministra, pokud mu v něčem nevyhoví – a jsme zase u zmíněných zákulisních vyjednávání a podivných tlaků. Takže buď se můžeme vydat touto cestou, kdy přímo volenému prezidentovi dáme větší pravomoci. A nebo naopak chtějme, aby Ústava zdůraznila, že si zachováváme parlamentní systém a prezident bude vystupovat jen v roli reprezentanta státu, případně moderátora v krizových situacích.

Jak konkrétně byste to udělal?

Kolega Marek Antoš z pražské právnické fakulty ve svém článku Přetahovaná o složení vlády: české zkušenosti v mezinárodním srovnání  (vyšlo ve sborníku 25 let Ústavy České republiky, pozn. editora) ukazuje, že model, ve kterém prezident jmenuje premiéra a ministry, je v ostatních evropských republikách spíše minoritní. V závěru doporučuje, a já s ním souhlasím, aby ministry v Česku jmenoval premiér. Ve světě jsou různé modely i na jmenování premiéra: v řadě zemí premiéra třeba navrhuje prezident, ale volí parlament. Takže za mě by mohl jednotlivé ministry klidně jmenovat a odvolávat premiér - díky tomu bychom se zase zpět přiklonili k parlamentnímu systému a znamenalo by to jen jednoduchou změnu Ústavy.

Poslanec za STAN Jan Farský ve sněmovně po neúspěšném hlasování prohlásil, že prohrála demokracie. Měl pravdu?

V jistém ohledu ano. Z hlediska kvality demokracie je dobré mít nastavený funkční mechanismus fungování vztahů mezi jednotlivými ústavními orgány jako je prezident, vláda, parlament. My se nyní očividně nacházíme v méně funkčním modelu, který není ani parlamentní demokracií, ani poloprezidentským systémem. Navíc demokracie, jak ji chápeme dnes, je vláda lidu. Ale vláda lidu v tom aranžmá, jak ho nastavuje Ústava. A tady se ukázalo, že může významný představitel státu porušovat Ústavu, aniž mu v tom mohou ostatní ústavními mechanismy zabránit. Takže souhlasím. Po čtvrtku je naše institucionální zázemí demokracie rozhodně méně kvalitní a méně odolné vůči krizovým situacím.