Prezident ústavu porušil, shodli se právníci. Zbytek je na poslancích

Poslaneckou sněmovnu čeká ve čtvrtek 26. září historický okamžik: hlasování o podání ústavní žaloby na prezidenta republiky Miloše Zemana. Ústavní žaloba na prezidenta pro hrubé porušení ústavy nebo jiné součásti ústavního pořádku obsahuje výčet osmi prezidentových skutků. Žalobu inicioval senátor Václav Láska z klubu SENÁTOR 21 a sepsal ji advokát Pavel Uhl. Letos v červenci prošla první ostrou zkouškou, když pro ni zvedla ruku většina senátorů. Což znamená, že nyní jsou na řadě poslanci.

Pravděpodobnost, že žaloba Sněmovnou projde, je sice velmi malá – proti bude podle všeho bude jak vládní ANO a ČSSD, tak SPD a komunisté. Ale jak Láska řekl již dříve: „Jestli se hlasy naleznou, nebo nenaleznou, nemůže být a není rozhodující pro to, abychom daný krok učinili. Věřím, že už samo sepsání žaloby a právní  pojmenování prezidentova chování může být přínosné pro diskusi i pro naši společnost.“

Poslanci, kteří ještě váhají, mají teď každopádně další argument k přemýšlení. Ústavní právníci Jan Kysela, Jan Wintr a Jan Kudrna (všichni tři působí na pražské právnické fakultě) se v pondělí ve sněmovně sešli na semináři pořádaném Piráty a Rekonstrukcí státu a veřejně tu deklarovali, že prezident Zeman se protiústavně choval.

„Nikdo nesejme z členů parlamentu odpovědnost, aby pro sebe, před svým svědomím, případně před svými voliči rozhodli, jestli považují za lepší mlčet k něčemu, co někdo, či dokonce oni sami považují za hrubé porušení ústavy - i s rizikem, že se po nakloněné rovině budeme sunout k většímu porušování ústavy,“ prohlásil Jan Wintr.

Dva ministři

Ústavní právníci se v detailech rozcházejí, ale shodli se, že prezident republiky ústavu bezpochyby porušil v případě neochoty odvolat ministra, a to hned dvakrát. Při odvolávání tehdejšího vicepremiéra a ministra financí Andreje Babiše v květnu 2017 na návrh premiéra Bohuslava Sobotky a pak letos v létě, kdy bez právního důvodu odmítl odvolat ministra kultury z ČSSD Antonína Staňka, ačkoliv ten podal rezignaci a premiér Babiš následně i návrh na jeho odvolání. Podle Kudrny Zeman neměl také právní důvody nejmenovat ministrem kultury Michala Šmardu, který se měl stát Staňkovým nástupcem.

Ke zbytku skutků je Kudrna už skeptičtější. Za protiústavní jednání sice považuje i tiskovou zprávu Kanceláře prezidenta, ve které v březnu 2018 Hrad veřejnosti prozradil, že zpravodajským službám s vědomím vlády uložil, aby zjistila, zda se na území České republiky nevyvíjel nebo neskladoval nervový plyn novičok, kterým byl zavražděn bývalý agent vojenské zpravodajské služby Ruské federace Sergej Skripal. Tento výrok následně posloužil k obhajobě Ruské federace, která byla z útoku obviněna a která argumentoval tím, že se novičok vyráběl v Česku.

„Prezident republiky v tomto případě pravděpodobně porušil svůj prezidentský slib, podle kterého má prezident mimo jiné dodržovat i zákony. Proto v případě vyzrazování utajovaných informací tak mohlo jít o porušení slibu,“ vysvětluje Kudrna. Své místo má v ústavní žalobě podle Kudrny i návrh prezidenta na jmenování Karla Srpa, který v minulosti čelil obvinění, že donášel Státní bezpečnosti, do rady Ústavu pro studium totalitních režimů.

„Nicméně bych uvítal, kdyby ústavní žaloba byla užší a obsahovala méně skutků. Ostatní popsané skutky se za mě nestaly nebo se staly jinak. Často prezidentovi totiž ústavní žaloba přisuzuje odpovědnost za něco, co je odpovědností někoho jiného, třeba premiéra,“ dodal Kudrna - a jako příklad uvádí popsaný skutek, kdy prezident odmítl jmenovat ministrem zahraničí Miroslava Pocheho. Premiér Babiš mu tehdy sice návrh na jmenování navrhl, zároveň s tím ale zaslal dopis, ve kterém prezidentovi umožnil pověřit Hamáčka v případě, že by nechtěl jmenovat Pocheho.

Podle Kysely neexistuje manuál, který říká, jak má vypadat ústavní žaloba. Způsob, jak je ústavní žaloba z pera Pavla Uhla nyní napsána, vnímá jako možný a se šancí na úspěch. „Autoři podle mého názoru ani neříkají, že vše, co je v ústavní žalobě napsané, je hrubé porušení ústavy. Jedná se spíše o vykreslení prezidenství Miloše Zemana jako souboru skutků, které podvracejí ústavní řád. Může se totiž stát, že když se zaměříte jen na jeden dva jednotlivé skutky bez této omáčky, může vám někdo říct, že to byl ze strany prezidenta jen exces a vy se ho na něm chcete zbavit. Musíme být schopni opřít prezidentovo jednání o kontext,“ vysvětloval Kysela.

Za kontextovou informaci Kysela tak považuje například popis lánské schůzky, která podle vedoucího katedry sociologie a politologie na pražské právnické fakultě ukazuje, že „prezident se neštítí ničeho včetně snahy o změnu vnitrostranických poměrů“. Miloš Zeman totiž bezprostředně po volbách do sněmovny v říjnu 2013 usiloval prostřednictvím neveřejných a utajených jednání o to, aby se nominantem vítězné politické strany na předsedu vlády nestal předseda Bohuslav Sobotka, ale jiná osoba, která by byla pro prezidenta přijatelnější.

Podle Kysely nicméně za každým ze skutků najdeme nějaké ústavní pravidlo nebo princip, kterého se prezidentovo chování dotýká, nebo je hlava státu přímo porušuje. Jako příklad uvádí jmenování úřednické vlády Jiřího Rusnoka v červnu 2013, přestože ve sněmovně měla tehdy většinu stávající koalice ODS, TOP 09 a LIDEM – a prezidentem navrhované řešení potřebnou podporu v parlamentu nemělo. Tato vláda důvěru podle předpokladů nakonec nedostala, přesto vládla déle více než půl roku. Český parlamentní systém přitom podle Kysely stojí na tom, že vláda je odpovědná sněmovně, jíž při jejím nástupu do mandátu poslanci vyjadřují důvěru. Když jí poslanci vysloví nedůvěru a prezident ji v úřadu stejně ponechá, považuje to Kysela za přímý atak na systém: Zeman tak vyvolal čistě prezidentský systém exekutivního vládnutí, který trval několik měsíců.

Proti podání ústavní žaloby byl v minulosti naopak prorektor Univerzity Karlovy Aleš Gerloch, kterého Zeman neúspěšně navrhoval na ústavního soudce, nebo advokát Zdeněk Koudelka, kteří zastávají názor, že by prezident kvůli zmíněným skutkům neměl čelit žalobě. „Je třeba poukázat na text Ústavy, který nepoužívá obrat ‚neprodleně vyhoví‘. Tam skutečně časová lhůta není,“ uvedl v České televizi Aleš Gerloch k otálení se jmenováním či odvoláním ministrů. Stejně tak podle něj není řečeno, že by byl prezident vázán návrhem premiéra. „Tady je to na tom, aby Poslanecká sněmovna a Senát, pokud mají takovou představu, aby změnily ústavní text,“ dodal. Podle Koudelky pak není navrhovací právo premiéra silnější než jmenovací pravomoc prezidenta – a ke jmenování ministra je tak nutná shoda obou.

Co je nebezpečnější

„Není úplně běžné žalovat své prezidenty bez ohledu na to, jestli jsou přímo, nebo nepřímo voleni. V tomhle ohledu je Česká republika unikátní, ale ne proto, že je divná sama o sobě, ale proto, že má trochu zvláštní prezidenty republiky," řekl na semináři Kysela. Podle něj je aktivismus českého prezidenta, který překračuje své pravomoci, dán třemi faktory: jeho náturou, institucionálním okolí (např. zda mu to další političtí aktéři umožňují) i zvláštním pojímáním úřadu, kdy je obecně prezident chápan jako někdo, kdo stojí mimo právní pravidla.

O mandát v poválečné historii Evropy na základě impeachmentu, tedy zákonného procesu k odvolání hlavy státu, přišel pouze litevský prezident Rolandas Paksas roku 2004. Stejný pokus má za sebou Rumunsko či Itálie, ale tam hlava státu ve funkci setrvala. Každá země může ale impeachment vyvolat z různých důvodů a její průběh je také rozdílný. V Česku lze na prezidenta republiky podat dva druhy žalob: ústavní žalobu pro velezradu a ústavní žalobu pro hrubé porušení Ústavy nebo jiné součásti ústavního pořádku.

Zatímco velezrada je v Ústavě jasně definována a k naplnění skutku je potřeba splnit předem jasné podmínky, zmíněné hrubé porušení Ústavy nebo jiné části ústavního pořádku je dosud nezmapovaným terénem. Tento zvláštní typ žaloby se pokusil popsat právě Kysela s Wintrem ve svém článku Ústavní rozměr vládní krize z května 2017, ve kterém dochází k tomu, že za hrubé porušení lze považovat „jednorázové, porušení pravidla či principu zásadní důležitosti, také však opakované záměrné porušování jakýchkoliv ústavních pravidel a postupů, jež v souhrnném efektu vede ke snižování významu Ústavy jako řádu vládnutí“.

Aby žaloba v Poslanecké sněmovně prošla, musí získat podporu minimálně 120 poslanců. V takovém případě by o žalobě následně rozhodoval Ústavní soud. A pokud by ústavní soudci shledali hrubé porušení Ústavy alespoň v jednom popsaném skutku, prezident by podle Jana Wintra přišel o prezidentský mandát a možnost se o něj v budoucnu kdykoliv ucházet.

Pro podání ústavní žaloby – ať už pro velezradu nebo pro hrubé porušení ústavy – je dnes potřeba souhlas obou parlamentních komor. Dříve Senát mohl prezidenta žalovat pro velezradu a stačil podpis prosté většiny senátorů. Po zavedení přímé volby v roce 2013 sice přibyla možnost podání žaloby na hlavu státu i pro hrubé porušení ústavy, souhlasit ovšem musí nově obě komory parlamentu, a to třemi pětinami hlasů. Autoři změny tak chtěli zabránit nedůvodným návrhům na odvolání prezidenta z politických důvodů. „V České republice prezidenta ale odvolává až Ústavní soud na základě vyhodnocení právní argumentace žalobce. K sesazení bych tři pětiny hlasů tak pochopil, ale proč k žalování?“ dodal Kysela.

Podle Jana Wintra by se měla ústavní žaloba dostat k Ústavnímu soudu, protože dochází k vychylování systému parlamentní demokracie. „Máme republikánskou formu vlády, nejsme země neodpovědných monarchů a není možné trpět ústavního činitele, který není v případě porušování ústavy formálně nebo fakticky postižitelný za své protiprávní jednání.“

Poslanci podle něj stojí před otázkou, jestli je z hlediska veřejného zájmu lepší prezidentovo chování tolerovat a řízení o zbavení úřadu nerozjíždět; nebo jestli je nebezpečnější ústavní žalobu nepodat a přikyvovat, že je hrubě porušována ústava a je pravděpodobné, že bude porušována dál. „A pokud ústavní žaloba přes sněmovnu neprojde, měli bychom se zamyslet nad změnou ústavy. Protože když se nacházíme v situaci, kdy jsou ústavní pravidla dlouhodobě porušována a ukáže se, že současné mechanismy nefungují, je třeba změnit její text.“