Nenechte se (o)šálit autokraty!

Portál Euronews 9. dubna zveřejnil rozhovor na téma demokracie za doby pandemie s Věrou Jourovou, místopředsedkyní Evropské komise pro hodnoty a transparentnost, která také dohlíží na dodržování zásad právního státu. Novinář se jí zeptal, zda Maďarsko stále považuje za demokracii i poté, co tamní parlament 30. března schválil na dobu neurčitou výjimečný stav. Odpověď Jourové nebyla příliš uklidňující: „Toto je záludná otázka a nedám vám přímou odpověď. Musíme počkat, jak se budou tyto zvýšené pravomoci maďarské vlády aplikovat v praxi. Zatím je maďarský zákon o výjimečném stavu srovnatelný s podobnými zákony jinde v EU.“

Jourová byla až příliš připravená spolehnout se na oficiální prohlášení maďarských představitelů, především pak ministryně spravedlnosti Judit Vargy. Ta opakovaně ujišťuje Jourovou a další, že maďarský parlament a Ústavní soud mohou zajistit efektivní ústavní dozor nad výjimečným stavem v zemi a že ho tyto instituce mohou kdykoliv zrušit. Prohlášení ministryně Vargy jsou ale nebezpečně zavádějící. Maďarský výjimečný stav zajišťuje Orbánovi neomezenou právní moc na dobu, jejíž délku si určuje sám - a veškeré pojistky proti zneužití této pravomoci jsou iluzorní.

Toto není běžný výjimečný stav

Maďarský zákon o výjimečném stavu (tzv. zákon o ochraně před koronavirem, pozn. překl.) byl schválen maďarským parlamentem 30. března - a dal Orbánovi neomezenou moc vládnout dekrety za účelem „pozastavení platnosti vybraných zákonů, odklonu od zákonných ustanovení a zavedení dalších výjimečných opatření prostřednictvím dekretů“ (hlava 2 zákona, překlad do AJ zde, s důvodovou zprávou zde). Působnost tohoto zákona je rozsáhlá. Orbán může svých výjimečných pravomocí využít k „zaručení bezpečnosti života a zdraví maďarských občanů, jejich osobní bezpečnosti a k ochraně majetku, právní jistoty a stability národní ekonomiky“ (hlava 2 zákona). Naskýtá se otázka, jaké vládní kompetence tento soupis nezahrnuje.

Obhájci tohoto zákona z řad maďarské vlády argumentují, že zneužití výjimečných opatření brání existující systém pojistek. Ministryně Varga je předním zastáncem této pozice a dává četné rozhovory zahraničním médiím (zde,zde a zde), ve kterých ujišťuje, že maďarský parlament stále zasedá. (Například jen minulý týden si maďarští poslanci našli dost času na schválení zákona, který dospělým zakazuje provést změnu pohlaví v matriční knize, což je v přímém rozporu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva.)

Varga tvrdí, že tento tvrdě pracující parlament může Orbánovy dekrety kdykoliv zrušit, jak to určuje maďarská ústava. Mimo to, jak dodává jedním dechem, maďarský Ústavní soud stále zasedá a může prověřit, zda jsou všechny vydané dekrety v souladu s ústavou. To vše vede k tomu, že výjimečné pravomoci podléhají běžné ústavní kontrole. Ano, Maďarsko se v krizi uchyluje k výjimečným opatřením, ale stejně to - slovy maďarských vládních představitelů - činí jiné členské státy EU. Tak jako vždy, maďarská vláda zároveň rychle obviňuje EU z používání „dvojího metru“ a cíleného šikanózního odsuzování Maďarska.

Nicméně maďarský výjimečný stav nemá obdoby v Evropě ani nikde jinde. Zmiňme jen pár pravomocí, které si maďarská vláda nárokuje. Žádná jiná země nedosadila vojenské činitele do čela každé nemocnice v zemi. Minulý týden tito velitelé uvolnili 10 000 nemocničních lůžek na příkaz ministra zdravotnictví (ani nešlo o vyhlášku ministerstva). Většina těchto lůžek byla uvolněna díky vyhození chronicky a nevyléčitelně nemocných pacientů z nemocnic. Zdravotní sestry horečnatě vysvětlovaly rodinným příslušníkům, jak měnit kanyly a obvazy, aplikovat léky a na jaké rizikové změny stavu pacienta si dát pozor. Desítky tisíc maďarských rodin v izolaci pečují o nemocné a umírající příbuzné, kteří by měli být v nemocniční péči. Dva ředitelé nemocnic byli propuštěni za neuposlechnutí vládního příkazu, který nebral v potaz názor doktorů na zdraví jejich pacientů. A to  nemluvíme o tom, že skutečná potřeba nemocničních lůžek v Maďarsku představuje pouze desetinu toho, co odhaduje vláda.

Maďarská vláda také nainstalovala vojenské zástupce nejméně do 150 „strategických“ podniků, aby zajistila jejich pokračující chod v době pandemie. Mezi tyto společnosti pod přímým vojenským dozorem patří mimo jiné hlavní hráči v potravinářském odvětví. K tomu je armáda mnohem viditelnější v ulicích. Vojáky do ulic samozřejmě nasadily i jiné země včetně USA. Ale tyto jednotky budují polní nemocnice ulehčující nápor pacientů a nejsou na veřejnosti za účelem sociální kontroly či ekonomického vedení, jako se to děje v Maďarsku. Nejdůležitější však je, že ani maďarská ústava, ani zákon o vedení země během přírodních katastrof nedávají vládě takto výjimečnou pravomoc týkající se armády.

Diskreditace samospráv a opozičních stran

Orbán nově nabytých pravomocí zatím využil k vydání asi 70 dekretů. Je nemožné je shrnout všechny. Ale pro ilustraci toho, jak nakládá se svou neomezenou mocí, uvádíme několik z nich. Jeden z prvních dekretů zaútočil na místní samosprávy, z nichž v mnoha získaly ve volbách z loňského října moc opoziční strany. V jednom z prvních kroků maďarská vláda centralizovala výběr příjmů poplatků za registraci vozidel, které tvoří zásadní podíl místních rozpočtů.

Dekret 135/2020 ustanovil “speciální ekonomické zóny“ na území místních samospráv, které je podřizují autoritě krajského vedení, jež kontroluje vládní hnutí Fidesz. Dekretem 136/2020 vláda jednu takovou zónu založila na území města Göd, které vede opoziční starosta. V této obci se nachází velká továrna Samsungu, která odváděla městu štědré daně. V důsledku dekretu ale Göd ztratil nárok na všechny podnikatelské daně od Samsungu, jež tvořily třetinu městského rozpočtu.

Maďarská vláda také zrušila výběr místních parkovacích poplatků, což lze kromě dalšího důležitého zdroje příjmů považovat za malichernou pomstu vůči politickým konkurentům v místních samosprávách. Orbán také snížil statní příspěvky parlamentním stranám na polovic. Primárním cílem nových daní uvalených na banky a mezinárodní společnosti pak není ochrana před koronavirem, ale podpora Orbánových oblíbených sportovních klubů.

Zákon o výjimečném stavu doplnil maďarský trestní zákoník o dva nové trestné činy, které zůstanou platné i po ukončení výjimečného stavu. Kdokoliv, kdo „tvrdí nebo šíří nepravdivé informace o výjimečném stavu způsobem, který by mohl vystrašit či rozrušit velký počet lidí“, může být potrestán až pěti lety vězení. Ačkoliv zatím nedošlo ke stíhání žádných novinářů podle tohoto zákona, jejich zdroje již postiženy byly. V podstatě nikdo v maďarských nemocnicích nemluví s novináři.

Podplukovník Róbert Kiss, člen Akční skupiny pro výjimečný stav, oznámil 27. dubna, že 74 lidí bylo obviněno na základě tohoto ustanovení. Dalším trvale zavedeným trestním činem vloženým do trestního zákoníku je bránění maďarské vládě v boji proti koronaviru, které je postihnutelné až pěti lety vězení - či osmi, pokud někdo v důsledku této činnosti zemře. Kissův brífink naznačil, že celkem bylo z těchto nových trestných činů ve spojitosti s koronavirem obviněno 281 lidí.

Dekret 46/2020 zase zcela odstranil ochranu osobních údajů v Maďarsku, neboť umožňuje ministrovi pro inovace (není ale jasné, proč právě jemu v situaci epidemie) přístup k osobním údajům kohokoliv v Maďarsku za účelem boje s pandemií. Nejenže jde o protiústavní sběr osobních údajů, maďarská vláda ani nezveřejňuje relevantní údaje o tom, jak se situace kolem koronaviru vyvíjí. Novináři tak nemají přístup k informacím, které jsou ve veřejném zájmu, nadto jsou přímo ohroženi nově schválenými trestnými činy. Dekret 179/2020 pak zašel ještě dál v tom, že explicitně pozastavil část právní ochrany osobních údajů a svobody informací, které zaručuje GDPR. Tento dekret také odstranil jakoukoliv možnost odvolat se proti této změně režimu ochrany osobních údajů u soudu. To je flagrantní a jasné porušení práva EU.

Dekret 47/2020 pro změnu odstranil pracovněprávní ochranu zaměstnanců. Během výjimečného stavu neomezené pravomoci zaměstnavatelů vrací pracovní zákony do 19. století. V kontextu rychle stoupající nezaměstnanosti tak zaměstnanci musí přijmout i nelidské podmínky, pokud si chtějí zachovat práci.

Případ Kartonpack

Z hlediska principů právního státu je na maďarském výjimečném stavu nejvíc alarmující fakt, že Orbán může své dekrety a výjimky z maďarského (a evropského) práva vydávat téměř bez jakéhokoliv omezení. Ukažme si na konkrétním případu, jak tento nový systém funguje, a proč soudní dozor, na jehož údajnou existenci se odvolávají obhájci maďarské vlády odvolávají, selhal.

V pátek 17. dubna Orbán vydal dekret 128/2020, který jmenovitě vybral Kartonpack, veřejně obchodovatelnou společnost, pro vládní intervenci. Vládní vojenský komisař pověřený vedením Kartonpacku (jako jedné ze „strategických“ firem, v kterých maďarská vláda převzala kontrolu) propustil všechny členy představenstva jen několik hodin poté, co byl do nové pozice dosazen. Propuštění členové představenstva byli nahrazeni pěti novými řediteli, z nichž nejméně tři měli vládní posty za Fidesz.

Přitom je jen malá, pokud nějaká souvislost mezi výjimečným stavem a touto společností, která vyrábí kartonové obaly mj. pro farmaceutický průmysl. Obměna představenstva nebyla zkonzultována s akcionáři Kartonpacku, jak to vyžaduje maďarské firemní právo. Namísto toho se akcionáři o změně dozvěděli skrze stručné oznámení na webové stránce maďarské burzy, které zmínilo nové ředitele, ale nevysvětlilo, proč k výměně došlo. Nebylo to ale znárodnění Kartonpacku, který i nadále zůstal veřejně obchodovatelnou společností s ručením omezením. Jen je nyní pod novým státním vedením.

Představte si nyní, že maďarský parlament, vyhození ředitelé nebo sami akcionáři by se chtěli proti tomuto dekretu odvolat. Ministryně Varga ujistila EU, že taková odvolání jsou možná a že parlament a soudy i nadále dozorují Orbánovy dekretové pravomoci. Nicméně jak ukážeme, každý takový pokus o odvolání bude neúspěšný.

Podle článku 53.3 maďarské ústavy z roku 2011 dekrety vydané během stavu nouze pozbývají platnosti po patnácti dnech, pokud parlament aktivně neschválí jejich pokračování. Ale v zákonu, kterým byl schválen výjimečný stav, se parlament této pravomoci sám vzdal. Článek 3.1. zákona o výjimečném stavu přímo říká, že „parlament opravňuje vládu k prodloužení platnosti“ dekretů vydaných ve výjimečném stavu. Ačkoliv maďarský parlament nadále zasedá a mohl by - jak to je určeno v ústavě - hlasovat o prodloužení platnosti dekretů vydaných během výjimečného stavu, předal tuto pravomoc Orbánovi.

Dvoutřetinová většina

A případ Kartonpack dobře ilustruje, k čemu toto vede. Dekret 128/2020 vedl k trvalé, nikoliv dočasné výměně členů představenstva ve firmě. Permanentně tak transformoval vedení firmy, ačkoliv dekrety přijaté během výjimečného stavu mají pozbýt platnosti po 15 dnech, pokud parlament neschválí jejich prodloužení. Jakmile však parlament předal tuto kompetenci přímo osobě, která má neomezenou možnost dekrety vydávat, ztratil schopnost jakkoliv zasáhnout. A dekrety mohou nařídit kroky s trvalým účinkem.

Dobrá tedy, řeknete si, parlament by se proti tomuto postupu mohl ohradit a zrušit Orbánovo oprávnění k prodloužení platnosti dekretů na více než 15 dnů. Zákon o výjimečném stavu v článku 3.2 uvádí, že parlament může vládě odebrat pravomoc k prodlužování platnosti dekretů. Jenže oprávnění, které to maďarské vládě umožnilo, bylo považováno za „zásadní“, což v maďarském ústavním právu znamená, že je potřeba dvoutřetinové většiny poslanců k jeho odvolání. Ano, Orbán má nyní pod kontrolou dvě třetiny křesel v parlamentu, takže by mohl své poslance kdykoliv požádat o změnu či odvolání této úpravy. Ale proč by omezoval vlastní moc?

Dokud má nadto kontrolu nad vlastní stranou, je nepravděpodobné, že by mu v ní kdokoliv odporoval. Skutečný problém by nastal, když nebo kdyby se parlament postavil proti Orbánovi. Ale to se za posledních deset let nestalo ani jednou. Jistě, Orbán by mohl ztratit dvoutřetinovou většinu, i když ne skrze doplňkové volby, neboť jejich konání bylo pozastaveno po dobu trvání výjimečného stavu, ale pokud by několik poslanců Fideszu zemřelo. Avšak ani v tom případě by opozice zdaleka nezískala dvě třetiny hlasů potřebné k odvolání „zásadního“ zákona.

Orbán by mohl udělat něco skutečně nehorázného, například ovládnout soukromou společnost, tak jako to učinil s Kartonpackem, a odcizit si tak poslance vlastní strany. Ale premiér si skrze zákon o výjimečném stavu zbudoval záchrannou síť, takže nyní může vydávat dekrety, které pozměňují jakýkoliv zákon na dobu neurčitou. Dvě třetiny maďarských poslanců nyní musí hlasovat proti časově neomezené platnosti výjimečných dekretů skrze změnu nebo odvolání zákona, který Orbánovi tuto kompetenci propůjčil v první řadě.

A to předpokládá, že prezident republiky, příznivec Fideszu, který je již několik desítek let Orbánovým blízkým přítelem, by takový zákon nevetoval. Koneckonců, zákon o výjimečném stavu byl prezidentem podepsán již dvě hodiny po jeho schválení parlamentem, aby se předešlo možnosti, že někteří poslanci by změnili své hlasování. Orbánovi tak stačí loajalita pouze třetiny parlamentu nebo maďarského prezidenta, aby mohl nadále vydávat své výjimečné dekrety na neomezeně dlouhou dobu. Maďarský parlament se tak de facto vzdal možnosti kontrolovat Orbána.

Protiústavní zákon o výjimečném stavu

K situaci ani trochu nepřispívá fakt, že jak původní vládní dekret 40/2020 o nouzovém stavu, tak jeho následné schválení maďarským parlamentem jsou samy o sobě protiústavní. Dekret 40/2020 vyhlásil „stav ohrožení“, což je speciální výjimečný stav vztahující se na přírodní katastrofy, jak určuje článek 53 maďarské ústavy z roku 2011, která byla schválena vládnoucím Fideszem. Tento článek zmiňuje pouze přírodní katastrofy a průmyslové nehody, nikoliv pandemie. Právní úprava pro postup v případě pandemie je přitom již ošetřena zákonem 128 z roku 2011.

Jinými slovy, ani dekret 40/2020, ani na jeho základě schválený výjimečný stav nemají oporu v maďarské ústavě. Zákon o koronaviru tak vlastně byl zcela nadbytečný pro vypořádání se se současnou krizí, neboť již existující zákony (třeba zákon 154 z roku 1997 o zdraví či zákon 128 z roku 2011) o řízení státu v nouzovém stavu poskytují dostatečné pravomoci pro boj s pandemií. Například zákaz vycházení, který v Maďarsku platí, byl aplikován bez uchýlení se k výjimečným pravomocem.

Článek 54.2 maďarské ústavy praví, že Ústavní soud musí zasedat i po dobu trvání výjimečného stavu. Nicméně dokud jsou nižší soudy v zemi zavřené nebo zásadně omezené ve své práci, žádné nové případy se k Ústavnímu soudu nedostanou. Ústavní soud stále může projednat stížnosti od několik explicitně jmenovaných veřejných činitelů (od prezidenta, státního žalobce či veřejného ombudsmana). Ale všichni tito činitelé jsou blízkými spojenci vlády a je nepravděpodobné, že by rozporovali kroky premiéra Orbána.

Jedna čtvrtina poslanců by také mohla podat stížnost, ale to by znamenalo společný postup levicové opozice a krajně pravicového Jobbiku. I kdyby k tomu došlo a stížnost doputovala až k Ústavnímu soudu, rozhodovali by o ní soudci, které do Ústavního soudu jmenovala vláda, tudíž je nepravděpodobné, že by s jejími kroky nesouhlasili. Další hypotetickou možností, jak požádat Ústavní soud o přezkum ústavnosti vládních dekretů, je institut individuální ústavní stížnosti. Dle zákona o Ústavním soudu je u tohoto kroku nutné, aby byla přímo dotčena práva toho, kdo stížnost podává. Jak se ovšem všeobecně ví, Ústavní soud byl vždy velmi neochotný tuto podmínku akceptovat, a je proto velmi nepravděpodobné, že by se zachoval jinak v případě vysoce politických kauz, jako je tato.

Judit Varga a další maďarští vládní představitelé tak skutečně říkají pravdu – maďarský parlament a ústavní soud stále fungují a zasedají. Ale předpokládaný důsledek tohoto tvrzení, tedy, že tyto instituce mohou kontrolovat Orbána, je jednoduše mylný. Ano, parlament stále zasedá, ale Orbán získal možnost vydávat dekrety, které parlament nemůže přezkoumat a jejichž prodloužení visí jen a jen na Orbánovi - a to navzdory faktu, že článek 53.3 Orbánovy vlastní ústavy vyžaduje dozor parlamentu po dobu trvání výjimečného stavu. K tomu, aby parlament mohl tento systém změnit, by bylo potřeba odvolat sám zákon o výjimečném stavu, což by vyžadovalo dvoutřetinovou většinu. I kdyby parlament dal dohromady tuto ústavní většinu, aby se postavil Orbánovi, maďarský prezident může jakýkoliv parlamentní krok vetovat.

I kdyby Orbán začal ztrácet příznivce, může vládnout dekrety tak dlouho, dokud bude mít podporu alespoň jedné třetiny parlamentu a/nebo prezidenta republiky. Navíc, jakýkoliv soudní přezkum jednotlivých dekretů bude pravděpodobně zásadně opožděn díky dekretům, které zásadně omezují práci soudů. Výsledkem je skutečnost, že všechny dozorčí a kontrolní mechanismy, které maďarská vláda ukazuje světu za účelem, aby dokázalo, že Maďarsko je stále právním státem, jsou iluzorní. Orbán vládne jako diktátor a žádné domácí instituce mu nestojí v cestě.

Donald Tusk, prezident Evropské lidové strany a bývalý polský premiér, měl pravdu, když řekl, že Hitlerův advokát a významný nacistický právník Carl Schmitt by byl na Vikotra Orbána hrdý. Schmitt se proslavil svou obranou Hitlerova výjimečného stavu slovy: „Vůdce ochraňuje právo.“ Taková je i situace v Maďarsku. Jediným soudcem zákonů Viktora Orbána je on sám.

Mnoho zemí vyhlásilo výjimečný stav za účelem boje s pandemií. Ale ten maďarský skutečně nemá obdoby. Komisařka Jourová sama dobře ví o pohrdání, které Maďarsko v posledních deseti letech opakovaně projevilo vůči hodnotám EU. Pokud  přesto stále věří, že maďarský zákon o výjimečném stavu neporušuje předpisy EU, měla by se přestat spoléhat na deklarace maďarské vlády či jejích kolegů z EK, kteří soustavně zpochybňovali rozsah maďarských přestupků s tím, že vše je v naprostém pořádku.

Gábor Halmai je profesorem ústavního práva na Evropském univerzitním institutu (EUI) ve Florencii. Kim Lane Scheppele je profesorkou sociologie a mezinárodních vztahů na Woodrow Wilson School of Public & International Affairs při Princeton University. Text původně vyšel v angličtině na portálu verfassungblog.de, přeložil Matěj Jungwirth.