Stát nelze chápat jako podnik. Zákon o střetu zájmů se nemění, řekl Ústavní soud

Úterní vyhlášení nálezu Ústavního soudu pravděpodobně nezpůsobilo příliš veselí ani na Pražském hradě, ani na Úřadu vlády. Přesně po třech letech totiž soud rozhodl o prezidentově návrhu na zrušení části zákona o střetu zájmů, a oznámil, že hlavě státu nevyhoví. Miloš Zeman se na soud obrátil v roce 2017 a zastal se tak tehdejšího ministra financí Andreje Babiše, který změnu zákona od začátku označoval za útok na jeho osobu.

Prezidentův návrh navíc budil pozornost i proto, že hradní kancléř Vratislav Mynář se pokoušel nejméně jednou předem získat informace o verdiktu soudce, když se dle zjištění Respektu marně pokoušel dovolat do kanceláře zpravodaji návrhu Janu Filipovi. I sám Zeman byl netrpělivý a několikrát si veřejně stěžoval, že ve věci stále nezná výsledek. Podle informací Respektu ale nebyl na plénu Ústavního soudu o výsledku žádný spor. První projednávání návrhu se konala 21. ledna a drtivá většina soudců byla pro to, aby prezidentovi nebylo vyhověno.

Soudce Filip tehdy kolegům rozeslal nález o 92 stránkách. Část pléna si ho sice přála zestručnit, ale nakonec finální nález včetně disentů čítá 106 stran. A nutno dodat, že jde spíše o učebnici mapující střet zájmů než o typický nález Ústavního soudu. V nálezu totiž najdeme vše od tzv. konceptu obranyschopné demokracie a porovnání se zahraničími úpravami přes kritiku mírnosti českého zákona o střetu zájmů až po definici rozdílu mezi členem vlády a členem parlamentu. Dá se říct, že Česká republika tak bude mít navždy v judikatuře Ústavního soudu lekci o tom, jak by měl fungovat demokratický právní stát a politici v něm.

Reálný život před právem

Je důležité připomenout, že příběh zákona o střetu zájmů začíná už na podzim 2016, kdy Poslanecká sněmovna schválila jeho novelu. Tehdejší ministr financí Babiš jej hned označoval za snahu vyštvat jej z politiky a útok na jeho podnikání. Spor navíc rozdělil vládní koalici složenou kromě Babišova ANO také z lidovců a sociálních demokratů, kteří s návrhem změny přišli. Podporu pak sociální demokracie našla i u opozice. Novelu nakonec sněmovna potvrdila hlasy 125 ze 174 přítomných poslanců, proti bylo 42 poslanců z řad ANO a nezařazených včetně členů hnutí Svoboda a přímá demokracie Tomia Okamury.

Ve změně šlo o zajištění větší průhlednosti majetku každého, kdo vstupuje do politiky. Podle zákona totiž každý veřejný funkcionář (od členů vlády a parlamentu až po mediální rady nebo starosty) musí do veřejného registru poslat přiznání majetku; a totéž musí udělat po ukončení politické kariéry. Navíc veřejní funkcionáři nesmí vlastnit média - a obchodní společnosti, ve kterých členové vlády drží nejméně čtvrtinový podíl, změnou ztratily přístup k veřejným zakázkám, nenárokovým dotacím a investičním pobídkám.

Babiš coby vládní politik mohl do roku 2017 vlastnit skupinu Agrofert stoprocentně. Navíc pod ni spadal mediální dům Mafra, rozhlasová stanice Impuls a hudební televizi Óčko. Vše ale po změně zákona musel následně převést do svěřenského fondu, jejž dodnes spravují Babišovi právníci a jeho manželka Monika. Z představenstva Agrofertu odešel také Jaroslav Faltýnek, předseda poslaneckého klubu ANO a Babišova pravá ruka z dřívějšího byznysu.

“Reálný život je vždy o krok napřed před právem, to vám řeknou v prvním ročníku na fakultě,“ komentoval tehdy návrh ČSSD poslanec Jan Chvojka s tím, že doteď česká politika nečelila nikomu, jako je Andrej Babiš - jednomu z nejbohatších lidí v zemi s vlivem na média. Chemicko-potravinářsko-zemědělský kolos Agrofert byl do té doby největším příjemcem evropských dotací, i proto se zákonu o střetu zájmů začalo později přezdívat "lex Babiš”.

I Miloš Zeman - v době projednávání opětovný kandidát na prezidenta - novelu zákona už před hlasováním kritizoval. Po schválení se ho nejprve pokusil vetovat, nicméně poslanci našli dostatek hlasů, aby prezidentově stopce zabránili. V únoru 2017 se proto obrátil na Ústavní soud s tím, že novela zákona o střetu zájmů je protiústavní. Babiš a hnutí ANO zase o necelý rok později v prezidentských volbách podpořili právě Zemana, který mandát napodruhé obhájil. Hra o novelu zákona tak byla všeobecně chápána coby kamínek do mozaiky výměnného obchodu mezi dvěma mocenskými spojenci v nejvyšší české politice.

V návrhu na zrušení prezident konkrétně namítal rozpor s Listinou základních práv a svobod. Podle Hradu novela omezuje ústavním pořádkem zaručené vlastnické právo a vytváří nerovnost, která dle prezidentova návrhu není dostatečně odůvodněna. U účasti veřejných funkcionářů v obchodních společnost návrh navíc mluví o tom, že člen vlády stejně nemá možnost ovlivňovat přiřazování zakázek nebo získávání dotací, “aniž by podstoupil neúměrné riziko” - a že zákonem nastavené podmínky jsou dostačující. Návrh na zrušení stejné části zákona pak velmi podobnými argumenty jako prezident podalo i 44 poslanců.

Nesmí být zaskočen

Podle Ústavního soudu však novela zákona o střetu zájmů protiústavní není. Soud odmítl, že by současná úprava byla diskriminační a znevýhodňovala ty, kteří se chtějí podílet na správě věcí veřejných, kvůli jejich majetku. “Vlastnictví nebo soukromá činnost může vést jen k neslučitelnosti (…) rozhodnutím veřejného funkcionáře samého (…). Osoba soukromého práva zde vstupuje na pole práva veřejného, nikoli naopak. Nejde tak o vyvlastnění či nucené omezení vlastnického práva, jak je namítáno, nýbrž o úpravu výkonu veřejné moci v případě osob ve střetu zájmů, a to z důvodu ochrany veřejného zájmu a zachování pravidel fungování státu,” píše se v nálezu.

Napadené omezení veřejných funkcionářů není podle soudu navíc ani porušením práva na přístup k veřejné funkci. Jak zpravodaj návrhu v odůvodnění píše, navrhovatelé tato ustanovení nesprávně zaměňují za nemožnost státu upravit podmínky výkonu veřejné funkce za současného zásahu do základních práv a svobod. Právní úprava ale dle Ústavního soudu nikomu nebrání ucházet se o veřejnou funkci z důvodu možného střetu zájmů. Naopak stanoví, že se o veřejnou funkci může ucházet každý s tím, že případný vznik neslučitelnosti nebo střetu zájmů bude řešen až v případě, že veřejnou funkci nabude.

“Náš ústavní pořádek tak vyžaduje, aby se rozhodovali uchazeči o veřejnou funkci, nikoli aby stát změnil svou povahu tím, že se přizpůsobí osobní situaci a soukromým zájmům uchazečů a přestane být představitelem veřejného zájmu a obecného blaha pro všechny, jak to vyžaduje Ústava. Každý uchazeč o veřejnou funkci požadavky musí předem znát a nesmí být jimi dodatečně `zaskočen`,” píše se v odůvodnění.

Ústavní soud také říká, že z hlediska veřejného zájmu a ochrany demokratických hodnot je akceptovatelná snaha zákonodárce, který v reakci na koncentraci významné ekonomické a mediální moci činí určitá opatření. Jedná se totiž o opatření bránící možné postupné deformaci demokratického režimu do podoby nějaké z jeho fiktivních či neliberálních variant odporujícím Ústavě nebo Listině základních práv a svobod. Zpravodaj Filip tato opatření v odůvodnění zařazuje do tzv. obranyschopné demokracie - konceptu, který vychází ze zkušenosti 20. století a z tehdejšího zneužití principů demokracie nedemokratickými aktéry k uzurpaci moci, kteří po svém nástupu budované hodnoty zničili, a zakotvujícího účinné obranné mechanismy, aby zabránila nástupu diktatur.

“Tato opatření sledují veřejný zájem na férovém vedení politické soutěže jako neoddělitelné součásti politického života demokratického právního státu, přičemž veřejný zájem je zde formulován jako výsledek demokraticky vedené parlamentní rozpravy a střetávání různých názorů a je vyjádřen ústavně konformním způsobem,” vysvětluje tisková zpráva.

Ústavní soud také odmítl názor, že novela zákona je namířena pouze proti konkrétní osobě, tedy Andreji Babišovi -  jak premiér i prezident veřejně prohlašovali. A zdůraznil, že napadenou úpravu je třeba měřit vždy podle všech osob, které spadají do určité kategorie veřejných funkcionářů. Na tomto principu je podle Ústavního soudu od počátku zákon o střetu zájmů založen: veřejné funkcionáře rozděluje do různých kategorií a s těmi spojuje různá omezení. A ti, kdo jsou nejvíce omezeni, jsou členové vlády, protože mají největší možnosti, jak mohou svou moc zneužít. Na členy vlády včetně premiéra jsou tak z výše zmíněných důvodů kladeny přísnější požadavky - a to i taková omezení, která obyčejné zákony nekladou na jiné subjekty práva (např. zákaz provozování rozhlasového vysílání) a odstraňují překážky bránící svědomitému výkonu veřejné funkce a zabraňující jejímu zneužití.

Podle Ústavního soudu nelze stát chápat jako podnik. Tuto tezi soud vysvětlil tím, že v demokratickém právním státě nejsou volby o “ovládnutí státu za účelem využití či dokonce zneužití jeho kapacit a zdrojů jejich vítězem”, ale o získání důvěry voličů. Povinností demokratického právního státu je proto nejen vytvořit veřejnému funkcionáři podmínky, aby mohl funkci řádně vykonávat, ale také zamezit tomu, aby mu svěřenou moc mohl využívat k prosazování osobních zájmů na úkor zájmu veřejného. Tento aspekt dle nálezu současný zákon o střetu zájmů splňuje.

Neobstála ani námitka navrhovatelů, že neplyne-li omezení mediální moci politika a jeho vlivu v obchodních společnostech pro Českou republiku z práva Evropské unie, pak to ani stanovit nemůže. Naopak princip loajality vyplývající z evropského práva dle Ústavního soudu znamená, že unijním právem chráněný zájem na řádném nakládání s finančními prostředky rozpočtů EU a na čistotě soutěžního prostředí by měl být shodný se zájmem každého členského státu, jehož finanční příspěvky tvoří součást těchto unijních rozpočtů.

"To však současně zahrnuje povinnost zamezit tomu, aby takto svěřenou moc nemohli zneužívat k prosazování svých vlastních zájmů na úkor zájmu veřejného, potažmo i zájmu EU, ať již z důvodu rodinných či citových vazeb, politické nebo národní spřízněnosti, hospodářského zájmu nebo jiného přímého či nepřímého osobního zájmu,” dodává Ústavní soud.

Málo přísný

K nálezu byly připojeny tři disenty neboli odlišná stanoviska, a to od ústavního soudce Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy a Radovana Suchánka. První dva soudci se ztotožnili s výsledkem nálezu, nicméně by jinak posoudili zákaz týkající se médií, který - na rozdíl od většiny pléna - považují za protiústavní. Soudce Suchánek by z důvodu protiústavnosti též zrušil zákaz týkající se médií, případně aspoň jeho část týkající se „společníků či členů“ právnické osoby, která je provozovatelem rozhlasového nebo televizního vysílání nebo vydavatelem periodického tisku. Současnou úpravu považuje za nadměrný zásah do vlastnického práva.

Ústavní soud netvrdí,  že by byl současný zákon o střetu zájmů dokonalý. Nicméně svou argumentací nejde naproti názoru českého premiéra nebo prezidenta, naopak. “Naše úprava je nedůsledná, protože nevylučuje převedení nadlimitní účasti nebo podílu na osobu blízkou (…), stejně jako nebere ohled na akcie se zvláštními právy nebo prioritní akcie,” píše se v odůvodnění s tím, že česká úprava se může oproti zahraničním vzorům zdát až “bezzubá”.

Ústavní soud vyjmenovává třeba existující úpravu v Rakousku nebo na Slovensku, kde v případě střetu zájmů veřejného funkcionáře dojde k nejmenování, nezvolení nebo dokonce vyslovení ztráty funkce - nebo právní stav ve Francii, kde je důsledkem uložení pokuty či trestu odnětí svobody. V nálezu citovaná chorvatská úprava dokonce stanoví povinnost převést účastnický podíl či akcie již od 0,5 % osobě, která není nejen členem rodin, nýbrž ani na osobu, která by mohla být vzhledem k okolnostem považována za spjatou s veřejným funkcionářem. V Česku však případy týkající se střetu zájmů řeší v prvním stupni obecní úřady (v případě Andreje Babiše konkrétně Městský úřad v Černošicích, jenž spadá pod kraj řízení hejtmankou za hnutí ANO), a to jen na bázi přestupkové řízení s nepříliš přísnými sankcemi (alespoň v porovnání se zahraničními zkušenostmi).

Zpravodaj Filip v tiskové zprávě na závěr zdůraznil, že i když v Česku nejde o ústavní zákon, je třeba jej dodržovat. To podle Ústavního soudu platí rovněž pro prezidenta republiky i premiéra zejména v procesu ustavování vlády, kde je potřeba v budoucnu při jmenování členů vlády zvažovat také to, zda se tím nedostanou do střetu zájmů a zda bude možné takovou překážku odstranit.

Ale i nedokonalý zákon o střetu zájmů Ústavní soud v odůvodnění shledává v demokracii jako podstatný nástroj: „Velká ekonomická a mediální moc může být využita nejen k prosazování zcela legitimních politických cílů, ale též zpětně i soukromých zájmů, ne vždy slučitelných se zájmy veřejnými, a to mnoha způsoby, mj. prostřednictvím účastníků politické soutěže. Proto se již stává standardem omezování výše výdajů na volební kampaně a státní kontrola nad dodržováním pravidel pro její financování,“ píše zpravodaj Filip. "A stojí-li za politickou stranou či hnutím ekonomicky silný subjekt, jde nepochybně o velkou výhodu ve volné soutěži politických sil (čl. 5 Ústavy, čl. 22 Listiny), jež může způsobit (podle okolností) deformaci této soutěže a zpětně i soutěže hospodářské tam, kde na ni působí regulativní nástroje veřejné moci. Ekonomická moc může přispět k získání moci politické, která potom může být zpětně synergicky využita k posílení moci ekonomické, např. získáním veřejných zakázek nebo omezováním konkurence.“