Jistě, pane ministře! Co přinese novela služebního zákona

Vláda pravděpodobně bude moci z popudu příslušných ministrů odvolávat státní tajemníky na jednotlivých ministerstvech. Opětovně to ve sředu prosadila ve Sněmovně koalice ANO a ČSSD s pomocí SPD a KSČM, když přehlasovala odmítavé stanovisko Senátu. Podle kritiků bude tato změna zákona o státní službě znamenat návrat k politizaci státní správy. Při této příležitosti odemykáme následující text, který možné důsledky novely rozebíral. Pokud podobné články oceňujete a chcete je číst pravidelně, staňte se naším předplatitelem:

Malostranskými paláci na konci letošního října doslova proletěl zákon, jehož důsledky budou rozhodně masivnější než míra zájmu, kterou ve víru aktualit vyvolal. Je fakt, že tři slova, v nichž je vše shrnuto, nepatří k těm nejpřitažlivějším na scéně. Zákon o státní službě má ale v mnoha směrech zásadní pozici: v civilizovaných zemích v sobě zpravidla skrývá klíč ke kvalitě a nezávislosti státního aparátu – zde konkrétně úřednického stavu.

Češi tuto normu přijali se zpožděním, nicméně už pár let víceméně funguje. Poslanci ale na podzim v rámci novelizace, která měla řešit technické nedostatky, odmávli verzi, v níž ministryně pro místní rozvoj Klára Dostálová (ANO) s pomocí klasické finty v podobě pozměňovacího návrhu bez širší diskuse zrušila zásadní pojistku politické nezávislosti zdejších úředníků. Novela nyní leží v horní komoře, kde změna pravděpodobně narazí na odpor. Je to ale formalita – poslanci dolní komory mají dostatek hlasů, aby senátory přehlasovali.

Výsledná realita bude velmi křehká. Nezávislost úřednické profese vždy stojí do značné míry na schopnosti politiků odolat pokušení využít všech nedokonalostí zákona ve svůj prospěch. Akce Babišovy ministryně jde ještě dál: potichu otevírá další prostor k tomu, aby čeští úředníci byli i nadále fatálně závislí na těch, kdo jsou zrovna na chvilku u moci.

Vánoční změny

Píše se 27. květen 2014 a tehdejší premiér Bohuslav Sobotka (ČSSD), jemuž po boku mimo jiné stojí v roli ministra financí i dnešní premiér Andrej Babiš, slavnostně oznamuje, že jeho vláda je ta, která po více než deseti letech dohadování a úprav konečně přijme zákon o státní službě. Svými zastánci vymodlená norma kromě jiného zajišťovala, aby se úřednická místa na ministerstvech a dalších státních úřadech kompletně nepřeobsazovala po každých volbách. Měla tak skončit doba, kdy se nově zvolený kabinet při nástupu do úřadů zbavil většiny odborníků a nahradil je svými sympatizanty. Tyto „čistky“ měly vždy vliv na skluz v důležitých tématech státní agendy typu vzdělávání, infrastruktura či důchodová reforma. Úředníci dosazení novou vládou každé čtyři roky „objevovali Ameriku“ a spousta problémů se začínala řešit od úplného začátku nebo se aparát vydával naprosto odlišným směrem.

Pompézní okamžik na tiskové konferenci o pár týdnů později završilo hlasování ve sněmovně: pro bylo 127 poslanců, na přijetí normy se podílely i opoziční TOP 09 a ODS. Velkolepým projevům politiků na slávě ubíral jen fakt, že Sobotkova vláda k finální akci přistoupila jako jedna z posledních v Evropské unii a až ve chvíli, kdy Brusel hrozil, že Česku kvůli neexistenci mantinelů pro práci úřadů zastaví přísun peněz z eurofondů.

Papírovou změnu, jejímž smyslem je kromě výše uvedeného hlavně nastavení jasných pravidel úřednického života, logicky čekaly těžké zkoušky. Uplynulo pár let a hned první vláda Andreje Babiše ukázala, že zákon má mezery. Stalo se tak na konci roku 2017, pár dní před Vánocemi, kdy tehdejší Babišův kabinet složený z jedné strany a bez důvěry parlamentu provedl tzv. systemizaci. Jedná se o běžnou součást služebního zákona, kdy vždy od 1. ledna může vláda pozměnit počet úředníků či počet odborů a sekcí na jednotlivých ministerstvech. Jádrem opatření je snaha umožnit pružnější fungování úřadů, třeba rychlejší odchod těch méně schopných, nicméně by nemělo sloužit jako prostředek, jak dostat do úřadů své vlastní lidi. Podle organizací, jako je Rekonstrukce státu nebo Transparency International, však vláda bez důvěry tehdy systemizaci jednoznačně využila k tomu, aby se zbavila nepohodlných úředníků.

Jedním z vyhozených byl i někdejší náměstek financí Ondřej Závodský, který se na post dostal za Sobotkovy vlády jako nominant KDU-ČSL. Závodský na ministerstvu financí působil jako nepolitický, tedy odborný, náměstek a řídil sekci majetku státu (ta se zaměřuje na kontrolu hospodaření s majetkem státu, hazard nebo ekologické strategie). Nová ministryně financí Alena Schillerová však v prosinci navrhla personální změny, kvůli kterým Závodského sekce zanikla a náměstek ztratil místo. Závodský se nyní soudní cestou snaží dokázat, že jeho pozice byla zrušena účelově. Úředníkům ministerstva za svého působení nařídil kontrolu nápadně levného ubytování tenkrát ještě běžné úřednice Aleny Schillerové v budově patřící státu. Za byt 1+1 v centru Prahy platila budoucí ministryně měsíčně necelých pět tisíc korun. Dále se zabýval prověřováním podezření na neoprávněné hospodaření Agrofertu na 1700 hektarech půdy, u které se nedal zjistit vlastník – a na pozemky se přesto čerpaly evropské dotace.

„Jak si to mám vysvětlovat? Dělám ve státní správě 15 let a přijdu o místo ve chvíli, kdy řeším věci spojené s premiérem a hnutím ANO, v době, kdy má tato strana svou vládu,“ komentuje Závodský postoj ministryně Schillerové, která od začátku jeho verzi odmítá. Přesné důvody náměstkova konce ministryně neuvedla, pouze prohlásila, že vše proběhlo „řádně a v souladu se všemi předpisy“.

Do stejné situace se dostal odborný náměstek na ministerstvu práce Martin Kučera, kterému pár dní před Vánocemi 2017 přišel e-mail s tím, že příští rok se jeho místo ruší. Nikdo z vedení ministerstva se s ním po nástupu nové vlády nesešel. Kučera nejen že obdržel dva týdny před vyhazovem pravidelné hodnocení, ve kterém nebyly žádné výtky, ale pod jeho vedením navíc patřilo ministerstvo práce podle dostupných statistik k premiantům v čerpání evropských peněz a přišel do státní správy jako odborník ze soukromého sektoru bankovnictví.

„Zaskočí vás, když vás za 14 dní zničehonic vyhodí,“ řekl serveru Aktuálně.cz letos v únoru bývalý náměstek, jehož do úřadu v roce 2014 přivedla tehdejší ministryně Michaela Marksová z ČSSD. Ještě více než takto kreativní přístup k systemizaci ho rozčiluje fakt, že byl postaven mimo službu. Ministerstvo mu původně mělo po zrušení jeho pozice najít jiné vhodné místo, to se ale prý nenašlo. Podobně skončilo i dalších 22 kolegů z různých ministerstev.

O účelovosti se tedy mluvilo hlavně proto, že reorganizaci státní správy ve výsledku zaplatili svými posty především lidé nominovaní bývalými koaličními partnery ANO, tedy sociální demokraté a lidovci. Vládní změny na přelomu roku přinesly zásadní obměnu vedení hlavně na dvou důležitých ministerstvech, která hnutí ANO převzalo od sociální demokracie. Jen na ministerstvu průmyslu muselo odejít osm z devíti odborných náměstků, na ministerstvu práce a sociálních věcí pět z osmi. To byly změny jen na nejvyšších místech, další reorganizace ministři provedli na nižších pozicích, u ředitelů odborů a oddělení.

Případy – včetně toho, který se týká Ondřeje Závodského nebo Martina Kučery – pořád leží u soudu. Jejich přesný počet není znám, nicméně odboráři mluví nejméně o pěti případech. Nikdo zatím nezná jasnou odpověď na otázku, jestli bylo Babišovo „vánoční“ překopání státní správy v pořádku, či nikoli. „Určitě vládní kroky úředníky znejistily. Už tak se do státní správy nikdo příliš nehrne. A nyní se ukazuje, že se zákon dá jednou za rok obejít a nepohodlní lidé mohou být snadno vyhozeni,“ říká Šárka Homfray, právnička Odborového svazu státních orgánů a organizací.

Technická bomba

V této atmosféře přichází právě teď další, v úvodu zmíněná zkouška. Do služebního zákona s největší pravděpodobností přibude další prvek, který posílí pokušení politiků ohýbat státní správu podle svých potřeb. Kabinet Andreje Babiše letos na jaře (v momentu provizorní vlády bez koaliční ČSSD) přišel se změnami, jež tehdy nikdo příliš nerozporoval – jednalo se například o možnost častějšího hodnocení práce úředníků nebo otevření výběrových řízení pro uchazeče, kteří nyní nepracují pro státní správu.

Jenže když se na podzim vládní návrh dostal do sněmovny, ministryně Klára Dostálová k zákonu na poslední chvíli přidala výše zmíněné nenápadné ustanovení, jež má umožnit odvolat státní tajemníky automaticky na přání vlády. A i když opozice změnu posléze kritizovala, nedokázala zákon ve sněmovně vrátit zpět k projednání do výborů a znovu otevřít debatu o tom, jestli návrh šéfky rezortu místního rozvoje nejde proti původnímu cíli – odpolitizovat státní správu. Zákon byl nakonec – i s nesystémovou změnou z dílny ANO – s podporou SPD a KSČM schválen.

„Byl předložen proti obvyklému úzu – ve druhém čtení. Zároveň stále nevíme, proč ministryně změnu nenavrhla už v době projednávání ve vládě, když se jedná o vládní zákon. To samo vzbuzuje podezření, že zde panovala obava, že tento krok vyvolá silný odpor,“ říká Josef Karlický z Rekonstrukce státu.

Připomeňme pro jistotu, že státní tajemník je osoba, jež působí na úřadech jako síla, která je zodpovědná za personální výběr úředníků. Právě on má být pojistkou, jež koriguje politický vliv. „De facto zajišťuje depolitizaci státní služby. Udržuje nutný distanc mezi přicházející vládní mocí a potřebou fungování ministerstva,“ shrnuje roli ministerského tajemníka Martin Kameník z iniciativy Oživení. Doposud šlo tajemníka odvolat jen na základě negativního hodnocení jeho práce nebo v tzv. kárném řízení – tedy před nezávislou komisí a pouze v případech, kdy porušil své povinnosti.

Odvolávání probíhalo mimo vliv vlády, za vše odpovídal „superúředník“, jinak náměstek pro státní službu (v současnosti je jím celoživotní úředník – nejprve na ministerstvu pro místní rozvoj, následně na vnitru – a také bývalý poradce vicepremiéra Pavla Mertlíka v Zemanově vládě Josef Postránecký). V praxi to znamenalo, že pokud státní tajemník neudělal zásadní chybu, nemohl být (na rozdíl od politických náměstků, které si ministři mohou na úřady vždy po volbách přivést) na základě přání politiků vyhozen.

Jak už bylo řečeno, návrh ministryně Dostálové tuhle křehkou rovnováhu mění. „Státní tajemník je najednou přímo odvolatelný vládou,“ říká Kameník a připomíná, že možné důvody odvolání jsou v zákoně formulovány jen velmi vágně. Ve výsledku by mohla změna vést k situaci, kdy tajemník bude postaven před reálnou otázku, jestli si může dovolit oponovat ministrovi třeba při výběru konkrétního úředníka.

Autorka změny tvrdí, že motivace byla čistě technická. Je prý potřeba odstranit rozdílnost v modelu odvolávání superúředníka (dnes v gesci vlády) a níže postavených státních tajemníků (v gesci superúředníka). „Žádný krok k politizaci tam nevidím,“ odmítá obavy Klára Dostálová. Návrh ale mnohem spíše vychází z praktických potíží, jimž teď čelí její šéf.

Konkrétně ze situace na ministerstvu zdravotnictví, na kterou si premiér Babiš dlouhodobě stěžuje – stejně jako ministr Adam Vojtěch. Ten už před nějakou dobou k „šéfovi“ Postráneckému podal návrh na odvolání svého státního tajemníka Iva Benedy. Prověřování jeho prohřešků se kvůli Benedově obstrukcím nakonec táhlo téměř rok. Podle vlády tajemník rezortu zdravotnictví mohl za špatný personální stav na úřadě, kolegové si stěžovali na zadávání nelogických úkolů, Beneda některým zakazoval služební cesty a nekomunikoval s podřízenými ani nadřízenými.

Mezi „hlídači politiků“ převažuje nicméně názor, že zmíněné problémy na ministerstvu zdravotnictví sice mají reálný základ, v branži však platí za excesy, které ve státní správě rozhodně nejsou na denním pořádku. Zpupný státní tajemník byl navíc v době schvalování zákona v kárném řízení a v polovině listopadu rezignoval.

Mnohem podstatnější je zjevný fakt, že jedna zkušenost by neměla sloužit jako záminka ke změnám zákonů, v tomto případě i takto zásadnímu zásahu do současných pravidel. „Není to jen otázka současné vlády. Jde o to, co udělají noví, nastupující politici. Budou spolupracovat se státními tajemníky předešlé vlády, když nebudou muset? Tím bych si rozhodně nebyl jistý,“ shrnuje situaci Kameník.

Novela v současnosti leží v horní komoře. Vypadá to, že i když senátoři návrh pravděpodobně nepodpoří, poslanci mají ve sněmovně v tuto chvíli dostatek hlasů na jejich přehlasování.