Zákonodárství jako supermarket?

Ottovi von Bismarckovi bývá připisován výrok, podle něhož je to se zákony podobné jako s párky: je lepší, když nevidíme, jak se dělají. Možná bychom u tohoto příměru legislativy a kulinářství mohli chvilku zůstat. Již delší dobu mě totiž trápí okolnost, že výuka na právnických fakultách se (logicky) soustřeďuje jen kolem toho, kdo má právo podávat návrhy zákonů, jak probíhají jednotlivá čtení v Poslanecké sněmovně, jakou roli sehrává Senát a jak je to s platností a účinností vyhlášených zákonů.

Zpravidla se tak zcela přehlíží fáze, která podání návrhu zákona předchází: sama úvaha o tom, zda vůbec nový zákon potřebujeme. Tato fáze totiž v žádném právním předpisu není zachycena a z hlediska pozitivního práva tak není co zkoumat.

Proto mi laskavý čtenář dovolí, abych se odpoutal od popisu pravidel právních a pokusil se  aplikovat některá pravidla, kterými se řídí každá dobrá hospodyňka a rozumný spotřebitel. Ono totiž mezi chováním hospodyňky a  zákonodárce zase až takový rozdíl není, resp. neměl by být.

Především - než půjdu nakupovat jídlo, vždy se nejprve podívám do ledničky a spíže, abych věděl, jak na tom jsem. Podobně by si měl každý, kdo uvažuje o podání návrhů zákona, nejprve udělat legislativní audit, zmapovat stávající právní řád a položit si otázku, zda vůbec nový předpis potřebujeme. Každý kuchař si totiž musí rozmyslet, zda lednička není přeplněná - a kdyby do ní chtěl něco dát, už to ani nepůjde.

Přeloženo do právní mluvy, přepjatá regulace společenských vztahů nad určitou úroveň povede k jejímu nepoužívání a k narušení systému jako celek, neboť přestane fungovat. Je to podobné jako s korytem řeky: pokud regulace toku nebude rozumná, řeka si nakonec stejně najde svoji cestu. Podobně reálný život nebude respektovat nesmyslnou právní úpravu a bude fungovat jinak. To je však velmi špatně, jelikož takto právo ztrácí svůj význam.

Správný hospodář se proto nejprve zbaví věcí nepotřebných či zkažených, a pak teprve je nahrazuje zbožím novým. Pokud ledničku pořád jen ládujeme, ztrácíme zcela přehled o tom, co se v ní vlastně nachází, protože zadní regály zaskládáme věcmi, které zcela zakrývají věci nové. Stejně tak zákonodárce (o adresátu právních norem ani nemluvě!) vrstvící další regulace už pořádně ani neví, co platí, a co nikoliv. Proto by čas od času neměl přemýšlet jen o tom, co nového do právního řádu přidat, nýbrž také, co by z něho mohl „vyndat“.

Problém ovšem spočívá v tom, že každý normotvůrce chce mít pocit, že něco dělá. A protože vláda a poslanci nestřílí góly, nepřihlašují patenty, nestaví domy a nevykazují obrat a zisk, mají pocit, že jejich profesní úspěšnost se hodnotí podle toho, kolik nových právních předpisů připraví a „prohlasují“. Je přitom na světě málo větších omylů. Bylo by proto velmi dobré, kdyby ani média v tomto směru netlačila na zákonodárce, aby zvyšovali svoji „výkonnost“, nýbrž aby se víc věnovali podstatě problémů. Jednoduše řečeno: otázka na poslance či ministra by neměla znít, kolik zákonů jste připravil či podpořil, nýbrž proč jste to udělal? Bylo to skutečně nezbytné? Nešlo vyložit stávající zákony rozumně?

Hladový zákonodárce

Další dobrá zásada je nekupovat jídlo, když jsme hladoví. To totiž vede k výsledku, kdy „máme velké oči“ - nakoupíme spoustu položek, které vůbec nepotřebujeme a později je musíme vyhodit. V případě normotvorby bych proto všem „hladovým“ - mezi které bych zařadil zejména dřívější představitele opozice anebo úplné nováčky v parlamentu, kteří mají lidsky pochopitelnou potřebu vše změnit a nově regulovat - doporučil, aby se řídili rčením starého dobrého Chestertona, podle kterého se dříve, než odstraníme plot, ptejme, proč ho naši předci vlastně postavili.

Každý rozumný spotřebitel také ví, že je při koupi zboží dobré podívat se na jeho trvanlivost, jelikož nedává smysl kupovat zboží těsně před datem spotřeby. Pokud naopak lze do něčeho investovat, pak je to právě zboží trvanlivé. Stejně tak by měl normotvůrce omezit svoje ambice přijímat zákony, které jsou zjevně na jedno použití, jsou motivované jen krátkodobým zájmem; existuje velké riziko, že po volbách budou zrušeny, anebo jsou tak špatně připravené, že již v průběhu jejich projednávání je zjevná potřeba jejich novelizace.

V našem prostředí však spatřujeme paradox spočívající v tom, že na jedné straně obdivujeme stabilitu některých právních řádů, které mají zákony platné třeba i několik stovek let, a na straně druhé dokážeme souhlasně přikyvovat projevům politiků či údajných expertů zděšeně poukazujících na to, že za posledních dvacet let jsme nedokázali připravit nějaký nový kodex. A jaká hrůza, musíme postupovat podle zákona, který má ještě předlistopadové datum platnosti a účinnosti! Posluchači či čtenáři přitom nejsou zahlcováni informací, že tento zákon byl již mnohokrát novelizován, takže se jedná o zcela jiný právní předpis, než jaký byl přijat před Listopadem.

Je to podobné, jako když si považujeme hodinek nebo nádobí, které máme po dědečkovi a babičce, ale zároveň kupujeme nový nábytek jen proto, že ten stávající sice je plně funkční, nicméně přece není normální bydlet deset let ve stejném, a navíc se údajně mění móda.

Stejně není často moudré kupovat zboží jen proto, že je levné, a sledovat nejrůznější „akce“. Jednak  si  můžeme donést domů věci, které vůbec nepotřebujeme, jednak můžeme zjistit, že jsme si opatřili  zboží nekvalitní a že jeho hodnota neodpovídá ani „levné“ ceně. V oblasti práva říká lord Quillington v knize Hra králem, že bychom se „neměli  nechat vlákat do  jakéhosi ústavního supermarketu, neměli bychom hledat v regálech  tu nejlacinější formu vlády“.

Jinak řečeno, ač nás zaujala v některých jiných zemích právní úprava, která tam třeba i funguje, ještě neznamená, že postačuje ji přeložit do češtiny a bude fungovat také. Takto postupují některé méně vyspělé země, kterým je skoro jedno, jaký budou mít právní řád. Vezmou proto vše (a nechají si to zaplatit), co jim v „ústavním supermarketu“ koupí státy jiné. Pak se ovšem nemohou divit, že to u nich nefunguje.

Nesporným faktem je, že schvalovaných právních předpisů je nezdravě mnoho a aplikační praxe s tím má velké problémy. Firmy ještě v polovině roku nezřídka neví, kolik budou platit na daních, soudy se nemohou dostatečně připravit na nové procesní prostředí - a známé rčení, podle něhož „neznalost zákona neomlouvá“, nemůže být v současnosti snad ani myšleno vážně.

Proto bych každému, kdo je oprávněn navrhovat a přijímat právní předpisy, kladl na srdce, aby si vždy, když ho přepadne nezvladatelné legislativní nutkání, vybavil obrázek přeplněné ledničky a poctivě se zeptal nejprve sám sebe, zda je nutné jít na další nákup. Může totiž ušetřit peníze, čas a mnohdy i zbytečný stres.

Autor je soudcem Ústavního soudu