Kdyby chtěl Ústavní soud opravdu natvrdo změnit volební systém, zrušil by i volební kraje

Ústavní soud zrušil část volebního zákona: důvodem je podle něj nedostatečné dodržování principu proporcionality, který je uzákoněn v ústavě. Podle soudu tím dochází k porušení rovnosti volebního práva a šancí kandidujících subjektů. Soud proto zrušil tzv. aditivní klauzuli, která stanovovala, že kandidující koalice musí získat vyšší procento hlasů než samostatné strany. A dále také přepočet hlasů na mandáty podle tzv. D’Hondtovy metody. Senátoři, kteří námět k soudu poslali, nicméně neuspěli ve všech svých požadavcích. Nález soudu začne platit od vyhlášení ve Sbírce zákonů - nemá tedy časový odklad a bude se týkat už nadcházejících podzimních voleb. Poslanecká sněmovna a Senát se tak musí shodnout na novele volebního zákona. „Něco schválí, ale hrozí riziko, že schválí nějaký kočkopes, kompromis, který tu bude jen proto, aby se volby mohly konat,“ říká Michal Kubát, profesor politologie na FSV UK.

Rozhodnutí Ústavního soudu je interpretováno jako poměrně velký zásah do volebního zákona. Chápete ho také tak?

Rozhodnutí je závažné, ale přece jenom dílčí. V některých věcech navrhovatelům nevyhověl a některé v zákoně nechal. Můžeme bavit o poměru, co je důležitější a co méně.

Soud rozhodl, že to, jak funguje kombinace volebních krajů a D’Hondtovy metody přepočtu hlasů na mandáty, je protiústavní. Právě rozdělení na volební kraje ale ponechal, změna se tedy musí stát skrze jiný typ matematického přepočtu. Je to snazší způsob změny?

Kdyby soud kraje zrušil, bylo by to radikálnější, než co udělal. Tady argumentaci soudu moc nerozumím, protože pokud chce, aby byla lépe dodržována zásada proporcionality, která je v ústavě, měl spíš zrušit kraje. Obecné pravidlo ve volebních systémech je, že největší vliv na míru disproporcionality má velikost volebních obvodů. Teprve na druhém místě je matematická metoda. D’Hondtova metoda skutečně nahrává větší stranám a “poškozuje” ty menší, ale ona to dělá v kombinaci s volebními obvody. Velikost volebního obvodu je důležitější faktor. Kdyby byla D’Hondtova metoda třeba v jednom celostátním obvodu, její účinek bude menší, ale když bude v malinkatých volebních obvodech, pak bude násobit disproporci. Z politologického hlediska platí, že pokud chcete disproporci zmírnit , tedy přiblížit se ústavnímu principu poměrnosti voleb, pak bychom na prvním místě měli řešit velikost obvodů a až pak metodu. Ústavní soud udělal opak. Ponechal obvody, kde je obrovská nerovnost, Karlovarský kraj je malinký, Praha veliká - a zrušil metodu, která působí až druhotně.

Ústavní soud je zároveň kritizován, že rozhodnutí vydal až po třech letech. Jeh předseda Pavel Rychetský říkal, že je to i proto, že soudce zpravodaj Jan Filip pracuje akademicky a poctivě. Sám Filip na tiskové konferenci uvedl, že ve hře byla možnost, že by změnila volební zákon sněmovna sama - a soud do toho nechtěl zasahovat. Obstojí takové argumenty?

Vysvětlení, že profesor Filip je akademik, a proto píše rozhodnutí tři roky, je absurdní. Za tři roky napíšete tři odborné knihy, když na to přijde. Na první pohled to ale zavání účelovostí. A bude velmi složité lidem vysvětlit, že to účelové není. Je to u soudu tři roky a oni rozhodnou osm měsíců před volbami s tím, že během této doby parlament jako celek včetně Senátu musí přijmout novelu zákona o volbách. To je prostě málo času.

Soudce Filip také říkal, že si neumí představit, že by se strany nedohodly. Že to nejde.

Dobře, zřejmě to poslanci a senátoři nějak zvládnou, protože budou muset. Ale je tady obrovský a obecnější problém. Teď parlament začne horečně  hledat řešení a schvalovat nový volební systém. A přesně tak se nemají přijímat systémové změny. Narychlo schválit nějaký zákon, aby se zachránila situace. Volební systém je největší technický faktor politiky, který ovlivňuje stranický systém - a ten jak bude fungovat celý politický systém. Je to klíčová věc, kterou je potřeba promyslet a přijmout po velké diskuzi a s ohledem na reálie České republiky. Tohle je náš dlouhodobý problém, že se systémové věci neřeší promyšleně, ale na přeskáčku. Diskutuje se o nich izolovaně, nepromyšleně, a přitom tvoří celek.

Co je tou krajní verzí? Co když se zákonodárci nedohodnou? Nebo přijmou další protiústavní zákon?

To opravdu nevím. Asi se dohodnou, protože musí.  Není možné, že jsou vypsané volby, ale není zákon o volbách a nikdo neví, jak se mají konat. Něco schválí, ale hrozí ono riziko, že schválí nějaký kočkopes, kompromis, který tu bude jen proto, aby se volby mohly konat. Pořád budeme stát před problémem, že volební systém má nedostatky nebo je provizorní. O tom, jak má volební systém vypadat, se v České republice diskutuje od 90. let téměř permanentně. Takže třeba budeme mít volební systém, který spoustě politiků nebude vyhovovat. To je podle mě nejpravděpodobnější varianta vývoje.

Může dojít k podobně zásadní systémové změně jako v případě zavedení přímé volby prezidenta?

Spíše ne, protože dopady budou mnohem mírnější než u přímé volby prezidenta, proti které varovali snad všichni ústavní právníci a politologové, protože šlo o hřebíček do rakve českého parlamentarismu. Vidíme, jak to zdeformovalo režim. Špatně se to ale srovnává, protože poslanci a senátoři volební zákon nyní musí přijmout, zatímco přímou volbu prezidenta nemuseli - to si prostě usmysleli. A já se obávám, že v časovém presu a s tak rozdílnými zájmy výsledek nebude dobrý a systémový.

Jaké mají zákonodárci konkrétní možnosti? Musí se shodnout, jak změnit metodu přepočtu? Z čeho budou vybírat?

Možností je velmi mnoho. Paradoxní je, že D’Hondtova metoda patří v demokratických zemích k těm nejčastějším. Máme matematické metody volebního dělitele, volebních kvót, atd. Má-li to být víc proporční, bude to asi některá z metod volebních kvót, kterou jsme měli před zavedením D’Hondtovy metody.

Zákonodárci ale musí vzít v úvahu kontext toho, že se i nadále bude volit ve volebních krajích…

Ano a proto bude vždycky existovat ta disproporce. Účinek velikosti volebního obvodu se matematickou metodou nikdy nevymaže.

Je možné si vymyslet vlastní metodu?

Teoreticky to možné je, ale je to úplně zbytečné v situaci, kdy metody existují, jsou vyzkoušené a různě ve světě fungují. Ale teoreticky si lze sednout a vymyslet něco úplně nového, nebo vzít starou metodu a upravovat ji. A když bychom chtěli zaspekulovat, může se stát i to, že parlament kromě nových dodatků k volebnímu zákonu může zkusit schválit i úplně nový zákon. Teoreticky parlament může změnit i volební obvody - změnit jejich velikost, nebo udělat jeden obvod. Musí ale dbát na to aby to bylo proporčnější, jak chce soud. Parlament podle mě nemusí měnit jen to, co Ústavní soud vyloženě chce.

Říkal jste, že cokoliv se navrhne, musí být příznivější vůči malým stranám. Jistě to vyvolá politické třenice. Když se podíváme na rozložení sil v Poslanecké sněmovně a Senátu, jak se bude vyjednávat? Kdo s kým může nalézt společnou řeč?

Právě že to půjde velmi obtížně. Volební systém je velmi účinný technický faktor, jak ovlivnit politiku, proto jsou na něj velmi vyhraněné názory. Strany se logicky neshodnou. Hledat v tom průnik je nesmírně obtížné, protože mají v této otázce protichůdné zájmy. Nedokážu říct, co se v parlamentu bude dít, ale už to, že o volebních systémech jsou hádky od 90. let, svědčí o tom, že nějaký ideální kompromis není možný. Navíc je důležité si uvědomit, že velikost stran se mění v čase. ODS a ČSSD byly veliké strany, které měly mezi 20 a 30 procenty, proto navrhly v roce 2000 takovou volební reformu, jakou navrhly, což Ústavní soud zrušil. ČSSD má ale dnes podle čerstvého průzkumu sedm procent, takže najednou jí vyhovuje něco jiného. Někdy se říká, že volební systém je jako revoluce, požírá svoje děti. Strany přijmou nějaký volební systém, který je pro ně v tu chvíli výhodný, ale pak se změní situace a za pár let nebo voleb je systém jako by pozře.

Z toho, co jste řekl, by šly vytáhnout dvě interpretace. Jedna je, že se objektivně mění rozložení politické scény během let. Dnes nemáme veliké strany, scéna je roztříštěnější - a v takovém případě je tudíž vhodné, aby na to systém reagoval a měnil se. Lze ale namítnout, že by naopak bylo lepší mít jeden fixní systém, který nepodléhá přáním stran. Jak tomu rozumět?

V souvislosti s volebními systémy bych nepoužíval slovo spravedlivé. Často to zaznívá, ale žádný volební systém nikdy není spravedlivý v tom, že by všem měřil stejným směrem. Ať je jakýkoliv, vždycky bude někoho zvýhodňovat a někoho poškozovat. A teď je otázka koho. A tady platí ideální pravidlo, že volební systém má být sestaven takovým způsobem, aby prospíval fungování režimu bez ohledu na konkrétní strany. Většinou je snaha volební systémy sestavovat tak, aby spíš pomáhaly větším stranám na úkor menších, protože je potřeba zajistit základní stabilitu parlamentu a vlády. Samozřejmě se ale do změn promítají konkrétní reálie dané země. Existuje typologie oprávněné a účelové volební reformy. Oprávněná je taková, která napravuje evidentní nedostatky a prospívá systému jako celku. A pak jsou účelové, kdy si politická strana u moci ušije systém sama sobě na míru. Plyne z toho, že volební systém by neměl být pořád stejný, protože se mění realita. Na druhou stranu není správné ho měnit před každými druhými volbami. Je třeba najít kompromis mezi stabilitou volebního systému a názorem, že volební systém jsou pravidla hry, která nelze měnit. I ústava by měla být změnitelná. Ne pořád ale někdy.

Bude tedy nynější reforma volebního systému, kterou teď zákonodárci musí udělat, účelová nebo odůvodněná?

Je určitě odůvodněná. Ústavní soud rozhodl a je třeba na to reagovat, poslanci a senátoři schválí nový zákon. Určitě není účelová v tom smyslu, že by si řekli, že to chtějí měnit, aby jim to vyhovovalo. Typicky účelová volební reforma byla ta v době opoziční smlouvy z roku 2000. Před dvaceti lety jsem se divil, když soud nezrušil dodatečnou klauzuli pro koalice. Je úplně správné, že ji zrušil teď, byl to paskvil, jaký neměl v mezinárodním právu obdoby. Jasně účelově mířil proti tehdejší Čtyřkoalici. Ale co se týče reformy volebního stému, kterou teď sněmovna a Senát musí udělat, to je jiná situace. Proběhne, protože musíme reagovat na rozhodnutí Ústavního soudu. Ale je otázka, jak zákonodárci systém upraví.

Můžeme říci, že jsme posledních dvacet let volili protiústavně?

To je nesmysl. Protiústavně bychom volili tehdy, kdybychom v ústavě měli, že jsme proporční systém a volili jsme většinově. To se ale nedělo. My jsme měli proporční systém s relativně umírněnými většinovými účinky. Problém celé věci spočívá tom, že článek ústavy, který říká, že se má volit podle zásad poměrného zastoupení, nelze nijak kvantifikovat. Co to znamená? Kdy je systém ještě dostatečně proporční, nebo už nedostatečně? Tady nelze udělat jasnou čáru. My jsme nevolili protiústavně, volební systém jasně proporční byl. Že má účinky, které jsou více či méně většinové, je pravda, ale ty se mění v čase a na to mohou být různé názory. Proč to Ústavní soud po dvaceti letech změnil,  to samozřejmě nevím.

Zrušená klauzule pro koalice, kterou jste zmínil, byla výsledkem opoziční smlouvy. Tehdejší premiér, nyní prezident Miloš Zemana napsal pár dní před rozsudkem Ústavnímu soudu, aby návrhu skupiny senátorů nevyhověl a systém neměnil. Co od Miloše Zemana v této věci ještě můžeme čekat?

Soudce zpravodaj Filip řekl, že vítá zájem prezidenta o tuto věc, ale zároveň dal soud najevo, že prezident není účastník. Nevím, je-li možné se vyznat v tom, co prezident přesně sleduje za cíl, patrně se domnívá, že rozhodnutí Ústavního soudu poškodí jeho spojence Andreje Babiše. Prezident teď bude na druhé koleji, i když může vytvářet nátlak.

Říkáte, že volební systém je zásadní, protože mění i stranický systém. Jak se tedy teď promění mezistranická soutěž? Soudce Filip řekl, že “rozhodnutí nikomu nezkřiví ani vlásek, nikomu kampaň nekomplikuje”. Nicméně v posledních měsících jsme viděli formování několika koalic vedené logikou, která už neplatí. Jak rozhodnutí soudu politickou soutěž promění?

To je právě to, co teď nevíme, protože je vše strašně čerstvé. Ještě musíme počkat na reakce politiků. Řekla jste to přesně: vznikly koalice podle logiky, která teď neplatí. A teď je otázka, co s tím. Vznikly koalice pouze účelově, aby překonaly klauzule? Nebo mají programový základ a chtějí se shodnout a koalice vskutku mít? To se možná teď ukáže. Ale těžko se to předvídá i kvůli tomu, že nevíme, jaký volební zákon bude schválen. Stanou se každopádně dvě věci. Ta první je, že neplatí zvyšující se klauzule pro koalice, což může být tlak na to, aby se existující koalice rozpadly. Ale TOP 09 a KDU-ČSL, které jsou na pěti procentech, se musí spojovat i tak. V tomhle smyslu jim zrušení klauzule prospívá. Už nejsou pod tlakem, jako byla před čtyřmi KDU-ČSL a STAN - strany se bály, že nepřekonají 10 procent, a zrušily to na poslední chvíli. Druhá věc je, že se musí přijmout nová matematická metoda. Ale vzhledem k tomu, že zůstala velikost obvodů, tak matematická metoda zamává s volebním systémem spíš méně než více. Kdyby chtěl soud opravdu natvrdo změnit účinek systému, tak by zrušil volební obvody.

Andrej Babiš rozhodnutí Ústavního soudu tvrdě zkritizoval a obvinil jej, že se bez zábran snaží aktivně ovlivňovat politickou situaci. Došlo podle něj ke zneužití právního systému. Jak jeho vyjádření čtete?

Je to bezprecedentní útok na Ústavní soud. A je to přitom útok takový „babišovský“. Premiér se vůbec nebyl schopen vyjádřit k meritu věci, nedokázal odpovědět na otázku, jak by si představoval upravený volební systém. A celé to personalizoval tím, že zaútočil na osobu Pavla Rychetského, jako by o všem rozhodl jenom on sám - a zároveň problém shrnul notoricky známou větou, že nejde o nic jiného než dostat Babiše z politiky. Zdá se, že si situaci vyhodnotil tak, že jej nový volební systém může poškodit, což asi může - ale podle mě ne tak moc, aby reagoval takhle ostře, až hystericky.