Obrana sankcí

Již staří Řekové věděli, že sankce nemusejí nutně vést ke kýženému cíli. Když zkraje peloponéské války zrušil městský stát Megara spojenectví s Aténami, uvalily na něj Atény obchodní blokádu. Megařané, slovy historika Thúkydida, „nesměli užívat přístavy pod aténskou svrchovaností ani navštěvovat tržiště v celé Atice“. Město se do aténského spolku přesto nevrátilo a v následující válce trvající téměř třicet let pomohlo zlomit moc Atén.

Současní kritici sankcí proti Rusku naleznou již v tomto prvním historicky doloženém případu dostatek argumentů: objekt sankcí nezměnil své chování, zatvrdil se v protiaténské koalici a konflikt se naopak dále zostřil. Z novější historie lze vzpomenout dvojsečnost obchodních sankcí, již pocítila napoleonská Francie a ještě bolestněji její spojenci po zavedení kontinentální blokády Británie, nebo třicet pět let zákazu prodeje zbraní jihoafrickému rasistickému režimu, v jehož důsledku značně posílila domácí výroba a vývoz zbraní. A není od věci připomenout, že spolu s opasky se mnohdy utahují také šrouby vnitřního politického útlaku, jak se o tom po dlouhá léta přesvědčují obyvatelé Kuby nebo Severní Koreje.

Stejně tak není těžké uvést protiargumenty. Například v polovině dvacátých let minulého století se Řecko pod tlakem sankcí Společnosti národů stáhlo z jím okupovaného bulharského pohraničí, USA pozastavily nizozemskou účast v Marshallově plánu, dokud Haag v roce 1949 nesouhlasil s nezávislostí Indonésie, mezinárodní izolace donutila Jihoafrickou republiku jednat s opozicí, což vyústilo ve změnu režimu, a deset let sankcí OSN přimělo Muammara Kaddáfího ukončit v roce 2003 vývoj zbraní hromadného ničení.   

Z několika existujících souhrnných analýz vyplývá, že mnohem obtížnější je doložit účinnost sankcí než jejich selhání. Odhady úspěšnosti sankcí se u různých expertů podstatně liší: pohybují se v rozmezí od patnácti do čtyřiceti procent. Hlavním důvodem je, že sankce jsou obvykle namířeny proti nedemokratickým státům s neprůhledným rozhodovacím procesem. Autoritářské režimy mají navíc vysoký práh bolestivosti, tedy vyšší odolnost vůči vnějším tlakům, než vlády demokraticky odpovědné svým občanům. A i když tlaku sankcí ustoupí, nikdy to otevřeně nepřiznají.

Přes tyto nejednoznačnosti jsem přesvědčen, že sankce právem náleží mezi nástroje zahraniční politiky a jejich současné použití proti Rusku je legitimní, přiměřené a nejspíše i účinné.

Rusko by zašlo dál

Pouhé odsouzení ruské agrese proti Ukrajině státy EU a NATO by bez praktických sankčních kroků bylo bezzubé. Jejich cílem bylo dodat váhu a věrohodnost politickým prohlášením a přimět Moskvu, aby deeskalovala konflikt a respektovala státní suverenitu a územní celistvost Ukrajiny. Nic menšího ani v této situaci nelze požadovat. Zavedený sankční režim je pružný a reaktivní: lze ho zpřísňovat nebo uvolňovat v závislosti na ruském chování.

Ve světě vzájemné hospodářské provázanosti mají sankce nevyhnutelně dopad i na státy, jež je uvalují. Ochota nést vedlejší náklady jen podtrhuje principiálnost našeho postoje. Očekávat ovšem, že sankce rázem zafungují a Rusko se vlivem jejich působení okamžitě změní, by bylo naivní. Obdobný problém – otázku adekvátnosti a účinnosti trestu – řeší v právní vědě a trestní praxi penologie (věda o výkonu trestu). Zatímco veřejnost obvykle očekává, že trest bude pachatele především bolet, prioritou moderní penologie je výchovně-nápravná funkce: výkon trestu má viníka polepšit, nasměrovat na správnou cestu, což se ovšem nestává často. Důležitá je též ochrana společnosti izolací zločince. Vedlejší funkcí trestu má být odstrašení možných dalších pachatelů trestné činnosti. Úspěšnost v tomto ohledu změřit nelze. A konečně trest za kriminální činnost je důležitý pro oběť. Jakkoli jí většinou nemůže zcela kompenzovat újmu, alespoň mírní bolest z ní plynoucí.

V protiruských sankcích nalezneme většinu z těchto aspektů, ale i souvisejících nejednoznačností. Je také zřejmé, že za současným uklidněním situace stojí spíše než dopad sankcí fakt, že Rusko je po anexi Krymu blízko svého bezprostředního cíle, jímž je dlouhodobé omezení suverenity Ukrajiny a vytvoření zamrzlého konfliktu ve východní části země. Tato situace by stejně jako dříve v Gruzii zásadně komplikovala snahy země o bližší spolupráci se Západem. Můžeme se ale důvodně domnívat, že nebýt jednoznačného politického odsudku z naší strany, doplněného stupňováním trestu, Rusko by nejspíše ve své agresi zašlo dál, a to jak v intenzitě, tak v geografickém záběru. Tak jako ale nelze přesně měřit odstrašující funkci trestu vůči potenciálním pachatelům, těžko lze v historii dokazovat, proč se něco neudálo.

Napřed řešit příčinu, pak následek

Skutečný zátěžový test protiruského sankčního režimu a soudržnosti spojenců v NATO a EU přichází nyní. Moskva bude poukazovat na částečné uklidňování situace, vydávat je za výsledek svých mírových snah a požadovat ukončení sankcí. Ministr zahraničí Lavrov hovoří o nutnosti nového „resetu 2.0“ ve vztazích se Západem – tedy návratu k normálu. Volání Kremlu po zastavení „sankční války“ je poněkud v rozporu s opakovaným tvrzením Ruska, že se sankce míjejí účinkem.

V nadcházejících debatách o budoucnosti vztahů s Ruskem tak bude především vhodné soustavně připomínat kauzalitu celé krize, která je ostatně zformulována v řadě dokumentů EU a NATO: totiž že sankce jsou následkem, trestem, jemuž předcházela příčina – „akty agrese ze strany ruských ozbrojených sil“ na území sousední země, jež připravily půdu pro „nezákonnou anexi“ Krymu, po níž následovala „vojenská intervence ve východní Ukrajině“. Prvním kritériem úvah o návratu do normálu by proto mělo být příčinné hledisko a reálná, tedy prakticky účinná ochota Ruska narovnat situaci podle zásad mezinárodního práva. Až poté lze uvažovat o revizi následku – tedy sankcí.

Jiří Šedivý

je diplomat a přední odborník na bezpečnostní politiku. V letech 2007–2010 byl náměstkem generálního tajemníka NATO pro obrannou politiku a plánování. Nyní vede českou misi při NATO v Bruselu.