Ředitele BIS nelze výkonem funkce jen pověřit, ani když to zákon nezakazuje

Ředitel BIS pokračuje ve funkci i po skončení svého mandátu 15. srpna. Vláda ho ale nejmenovala, pouze pověřila. To vyvolává právní spory, nakolik akt proběhl podle zákona. „Ředitel BIS je stejně jako ředitelé dalších dvou českých zpravodajských služeb (Úřadu pro zahraniční styky a informace a Vojenského zpravodajství – pozn. red.) do své funkce jmenován. Tak zní zákon o zpravodajských službách. Tomu, aby některý z těchto ředitelů mohl být výkonem své funkce jen pověřen, podle mne brání dva důvody. Za prvé to zákon výslovně neumožňuje – hovoří o jmenování, a ne o pověření. A za druhé, protože zákon pověření nezná, nevíme, co všechno by mělo být jeho obsahem, když jím zřejmě nebude totéž, co je obsahem jmenování. Protože kdyby bylo, pak by přece vláda ředitele BIS rovnou jmenovala,“ říká advokát Tomáš Nahodil ke Koudelkově ustavení do funkce.

Ředitel BIS Michal Koudelka byl vládou pověřen místo řádného jmenování do funkce. Umožňuje zákon pověření?

Ředitel BIS je stejně jako ředitelé dalších dvou českých zpravodajských služeb (Úřadu pro zahraniční styky a informace a Vojenského zpravodajství – pozn. red.) do své funkce jmenován. Tak zní zákon o zpravodajských službách. Tomu, aby některý z těchto ředitelů mohl být výkonem své funkce jen pověřen, podle mne brání dva důvody. Za prvé to zákon výslovně neumožňuje – hovoří o jmenování, a ne o pověření. A za druhé, protože zákon pověření nezná, nevíme, co všechno by mělo být jeho obsahem, když jím zřejmě nebude totéž, co je obsahem jmenování. Protože kdyby bylo, pak by přece vláda ředitele BIS rovnou jmenovala.

Přesto ale zákon o zpravodajských službách takové pověření výslovně nezakazuje.

To máte pravdu. Právní úprava zpravodajských služeb ale spadá do správního práva, které je součástí většího celku, tak zvaného veřejného práva, kam patří hlavně zákony upravující fungování orgánů veřejné moci. Veřejné právo se řídí odlišnými principy a zásadami než právo soukromé. Zatímco v soukromém právu mezi jednotlivci platí, že každý může činit to, co mu zákon nezakazuje, ve veřejném právu je to přesně naopak. Tam platí, že veřejnou moc, v tomto případě oprávnění vlády jmenovat ředitele BIS, lze uplatňovat jen tehdy a pouze tak, jak zákon výslovně stanoví. Proto nelze ředitele BIS výkonem funkce pověřit, ani když to zákon o zpravodajských službách nezakazuje. Vládě nedává k pověření pravomoc.

V roce 1996 ale Klausova vláda po odvolání tehdejšího šéfa BIS Stanislava Devátého a pak znovu v roce 1999 Zemanova vláda po odvolání ředitele Karla Vulterina pověřila dočasně vedením této tajné služby zástupce ředitele Josefa Jíru. Nevznikl tím už tehdy precedens, že je to možné?

Ke vzniku precedentu je obecně nutné, aby jednání, z něhož se má stát precedent, neodporovalo zákonu, požívalo důvěry společnosti a bylo opakováno. Myslím, že nejméně oporu v zákoně nemělo takové pověření ani tehdy.

Za precedent můžeme zřejmě považovat způsob jmenování policejního prezidenta. O něm se totiž v zákoně o Policii ČR po novele účinné od roku 2007 píše jen, že odpovídá ministru vnitra. Ale už ne, kdo ho jmenuje a odvolává. Před novelou to dělal ministr vnitra, a tak to dělá dál. Zákon o zpravodajských službách je v tomhle ohledu na rozdíl od zákona o Policii ČR konkrétnější.

Mimochodem, právě v případě téměř každého z posledních policejních prezidentů se ustálilo, že byli výkonem své funkce nejdříve pověřeni a teprve pak do ní jmenováni. Většinou ale nebyli pověřeni déle než na měsíc. Už teď je ale jisté, že bude-li pověřený ředitel BIS do funkce i definitivně jmenován, nebude to dříve, než nová vláda získá důvěru, což se může stát asi až v listopadu nebo v prosinci.

Bylo to tehdy a dnes protiprávní?

Na to by mohl s konečnou platností odpovědět jen soud. Do té doby se o to budou právníci přít. Něco jiného mohou ze svého pohledu tvrdit advokáti, něco jiného z toho svého učitelé na právnických fakultách a nedivil bych se, kdyby na to svůj jiný názor měli vládní legislativci. Podle nich to zřejmě protiprávní není, protože jinak by nepřipravili vládní usnesení, jímž se ředitel Koudelka výkonem své funkce ode dne následujícího po skončení svého mandátu pověřuje.

Má pověřený ředitel stejné pravomoci jako řádně jmenovaný?

Patrně ano. Tedy přesněji má je do doby, dokud soud pravomocně neřekne, že je nikdy neměl. Ve veřejné správě platí předpoklad správnosti rozhodnutí orgánů veřejné moci, a to dokud není prokázán opak. Navíc paralelou může být situace, kdy prezident republiky po ustavující schůzi Poslanecké sněmovny přijme demisi končící vlády a současně ji pověří výkonem jejích pravomocí prozatímně až do jmenování té nové. I taková vláda má stále všechny pravomoci jako vláda s plnou důvěrou sněmovny.

Jaké jeho úkony by mohly být napadnutelné?

Napadnutelná by zřejmě mohla být ta jeho rozhodnutí, která by jako pověřený ředitel činil podle zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů o svých podřízených. Ředitel BIS je totiž jako nadřízený služební funkcionář oprávněn rozhodovat o kázeňských přestupcích příslušníků BIS a o trestech za ně. Pokud vláda vzešlá z říjnových voleb získá důvěru někdy v listopadu nebo až v prosinci, je to dost času na to, aby ředitel Koudelka mohl jako svou funkcí byť jen pověřený v kázeňských věcech rozhodovat, aby se nepromlčely.

Kárnou pravomoc nad svými podřízenými ale podle loňského rozsudku Nejvyššího správního soudu například nemají pověření vedoucí státní zástupci, ale jen ti jmenovaní. Obdobně ji nemají jen pověření předsedové soudů, ale pouze jmenovaní. Naopak ji v době, kdy jejich místa nejsou obsazena, namísto nich mají v případě vedoucích státních zástupců jejich náměstci a namísto předsedů soudů jejich místopředsedové.

Lze pověření napadnout u soudu? Mohlo by to vést k zneplatnění rozhodnutí vlády?

Rozhodnutí vlády o pověření ředitele BIS namísto jeho jmenování by mohl napadnout sněmovní bezpečnostní výbor, pokud by se domníval, že pověřený ředitel fakticky i právně vykonává funkci ředitele plnohodnotně jmenovaného. Ten totiž ke svému jmenování potřebuje, aby vláda návrh na jeho jmenování v tomto výboru projednala. Bez ohledu, jestli bude stanovisko výboru souhlasné nebo nesouhlasné. To by byl kompetenční spor.

Jiným druhem sporu by mohly být opravné prostředky příslušníků BIS proti rozhodnutím pověřeného ředitele vyneseným v kázeňském řízení nad nimi. Také by proti nim mohli podat správní žaloby a v nich argumentovat, že pověřený ředitel neměl tytéž pravomoci jako ten jmenovaný. Podobně jako o tom loni v případě kárných žalob podaných jen pověřenými vedoucími státními zástupci, a ne těmi jmenovanými, rozhodl Nejvyšší správní soud. Jeho závěry jsou tu podle mne aplikovatelné.

Co by to znamenalo? Zneplatnění všech rozhodnutí, které by vydal pověřený ředitel?

Patrně ne všech. Těch, jimiž by rozhodoval o kázeňských přestupcích příslušníků BIS a o trestech za ně, by se zneplatnění dotknout mohlo. Kromě nich činí ale ředitel BIS podle zákona o BIS mnoho dalších rozhodnutí, která mají bezprostřední souvislost se zpravodajskou činností služby. A o nich se nedozvíme. Tedy alespoň ne já, ani vy. BIS například na základě rozhodnutí svého ředitele opatřuje nebo zřizuje krycí prostředky. Taktéž o použití sledování a o jeho dokumentaci rozhoduje ředitel služby, pokud tím v rámci služby nepověří vedoucího některého útvaru. A v neposlední řadě ředitel vydává vnitřní předpisy, kterými v rámci služby stanoví podmínky a způsoby používání tak zvaných specifických prostředků získávání informací.

Rozhodovaly soudy již o podobném případu?

Kromě loňského rozsudku Nejvyššího správního soudu, o kterém jsem už hovořil, o případu, který by na nastalou situaci dopadal, nevím.