Rusnok, Nikulin a spol. Co obsahuje ústavní žaloba proti Miloši Zemanovi

Senátorské kluby se v úterý dohodly, že ústavní žaloba na Miloše Zemana bude rozšířena o nečinnost prezidenta při odvolání ministra kultury Antonína Staňka (ČSSD). Připomeňte si v následující analýze, co obsahuje původní žaloba:

Skupina senátorů z klubu SENATOR21 se pod vedením Václava Lásky na konci ledna rozhodla vydat do neprobádaných vod ústavního práva. Dali si za úkol sepsat první ústavní žalobu proti prezidentu Zemanovi, jehož chování považují dlouhodobě za nepřijatelné. „Chceme tímto nastavit pravidla a mantinely pro výkon prezidentské funkce. Současný prezident Miloš Zeman se v rozporu s ústavou chová už delší dobu – jen své jednání stupňuje, nerespektuje ústavu kontinuálně. Pro nás bylo poslední kapkou zasahování do nezávislosti soudů z počátku letošního roku, kdy jsme si řekli, že už toho bylo dost a je třeba konat,“ vysvětloval pro Respekt v lednu senátor Láska.

O tři měsíce později, na konci dubna, hlásí senátoři hotovo – a chystají se prezidenta žalovat pro hrubé porušení Ústavy. Na prezidenta republiky lze podat dva druhy žalob: ústavní žalobu pro velezradu a ústavní žalobu pro hrubé porušení Ústavy nebo jiné součásti ústavního pořádku. A zatímco velezrada je v Ústavě jasně definována a k naplnění skutku je potřeba splnit předem jasné podmínky, zmíněné hrubé porušení Ústavy nebo ústavního pořádku je dosud nezmapovaným terénem.

„Uvědomovali jsme si, že jsme tvořili něco, co nemá žádný předvzor, žádnou judikaturu, nejsou k tomu téměř žádné komentáře,“ říká Láska. „Rozhodli jsme se ústavní žalobu tedy pojmout jako příběh, který není o jednom prezidentově skutku. Aby bylo zřejmé, že prezident kontinuálně ignoruje Ústavu a další zákony.“ Návrh žaloby proto obsahuje 24 skutků rozebraných na 44 strana a dělí prezidentovy skutky do dvou kategorií.

Rusnok, Sobotka, Babiš, Poche

První část se skládá ze šesti skutků, které samy o sobě zakládají hrubé porušení Ústavy nebo ústavního pořádku. Mezi nimi na prvním místě najdeme situaci z roku 2013, kdy Miloš Zeman jmenoval úřednickou vládu Jiřího Rusnoka, přestože ve sněmovně měla tehdy většinu stávající koalice ODS, TOP 09 a LIDEM – a jím navrhované řešení zřetelně potřebnou podporu v parlamentu nemělo. Tato vláda důvěru podle předpokladů nakonec nedostala, přesto vládla dále více než půl roku.

„V souzené věci se jednalo o absolutní úmyslné ignorování politické vůle Poslanecké sněmovny, které vedlo k ustavení vlády bez jakékoliv vazby na politické a ústavní těleso Poslanecké sněmovny, jehož bytostným ústavněprávním údělem je vedle legislativní role právě kontrola vlády,“ popisuje dokument tehdejší Zemanův krok. „Vláda se tak stala svým bytím zcela nezávislou na jakékoliv vůli Poslanecké sněmovny a stala se naopak zcela závislou na vůli prezidenta republiky. Ústavně žalovaný si v podstatě uzurpoval řízení exekutivy bez odpovědnosti sněmovny,“ hodnotí text prezidentovo chování.

Senátoři Zemanovi dále vytýkají tzv. lánský puč, během kterého se prezident po sněmovních volbách 2013 snažil prostřednictvím neveřejných a utajených jednání zabránit, aby se premiérem stal šéf vítězné ČSSD Bohuslav Sobotka. A i když předsedou kabinetu nakonec byl, Zeman jmenování vlády komplikoval splněním – podle žaloby nepřiměřených – podmínek.

Podle hlavního autora žaloby, advokáta Pavla Uhla, se prezidentova role vyčerpá v okamžiku jmenování předsedy vlády. Je sice možné, aby prezident byl i následně jakýmsi „arbitrem“ – ale jen za situace, kdy přichází v úvahu více vládních řešení. „Například tehdy, pokud jedna politická strana deklaruje ochotu se podílet na vzniku dvou nebo více variant sněmovních většin, ale sama nebude dominantní silou v žádné možné variantě,“ píše Uhl. To ale podle senátorů v případě povolební situace na podzim 2013 nenastalo.

Namísto toho, aby prezident bez dalšího akceptoval fakt, že většinou zvoleným nejvyšším představitelem politické strany ČSSD byl Bohuslav Sobotka, zahájil neveřejné jednání s politickou menšinou v této partaji o jeho odstranění. „A tento proces by nemohl být zahájen, pokud by neměl podporu ze strany prezidenta republika,“ dodávají senátoři s tím, že prezident tak zásadním způsobem ohrozil ustavování vlády v návaznosti na demokratický výsledek voleb.

Žaloba považuje za hrubé porušení Ústavy i prezidentova veřejná vystoupení, během kterých v květnu 2017 několikrát avizoval, že demisi premiéra Sobotky považuje jen za jeho vlastní demisi, nikoliv demisi celé vlády. Vše se odehrálo v době tzv. ústavní krize. Premiér Sobotka se snažil vyřešit politickou krizi, jejímž spouštěčem byla kauza korunových dluhopisů Andreje Babiše, a nejprve podal demisi celé vlády. Nicméně poté, co prezident Sobotkovu demisi nevyhodnotil jako konec kabinetu, přinesl Sobotka na Pražský hrad návrh na odvolání tehdejšího ministra financí Babiše. Té ale prezident také odmítl vyhovět.

„Je ústavněprávní praxí, která se ustálila jako obecně akceptovaná norma, že demise předsedy vlády má tentýž následek jako demise vlády jako celku,“ hodnotí v návrhu Uhl. „Prezident republiky tak v podstatě jednak zcela odňal předsedovi vlády dvě klíčové kompetence a jednak mu zcela odňal možnost řešit krizovou politickou situaci. Dal tím najevo, že je ochoten porušit prakticky jakékoliv ustanovení Ústavy nebo pravidla z ústavního pořádku vyplývajícího. A postavil tak předsedu vlády do situace, kdy před PS a veřejností nesl za takto nastalý stav odpovědnost, ale neměl možnost, jak politickou otázku řešit.“

Dokument obsahuje i prezidentovy činy z období první vlády Andreje Babiše. Miloš Zeman v prosinci 2017 jmenoval Babišovu první a jednobarevnou vládu, která následně nezískala důvěru sněmovny a podala demisi – přesto ji prezident udržoval u moci a otálel s dalším pověřením premiéra. „Prezident republiky tak na dobu víc než pěti měsíců vyvolal čistě prezidentský systém exekutivního vládnutí. A předseda vlády byl degradován do role zcela podřízeného náměstka pověřeného řízením prezidentovy vlády,“ shrnují autoři žaloby.

Za předposlední skutek, který je sám o sobě představuje hrubé porušení Ústavy, autoři označili i Zemanovo odepření jmenovat ministrem zahraniční Miroslava Pocheho poté, co mu premiér Andrej Babiš jmenování navrhl. A šestici skutků uzavírá čerstvý případ, kdy se podle svědectví bývalého předsedy Nejvyššího správního soudu Josefa Baxy pokoušel Miloš Zeman neformální cestou vyvíjet tlak a ovlivnit tak rozhodnutí v konkrétní věci, jíž byl Pražský hrad účastníkem. Baxovi za to neformálně nabízel, že pokud mu vyhoví, jmenuje ho příštím předsedou Ústavního soudu.

„Už sama nabídka představovala zásadní ránu do soudcovské nezávislosti, protože veřejnost, odborná i širší, se může legitimně domnívat, že to nebyla nabídka první, stejně jako si může klást otázku, jak na ni reagovali ostatní. Společenský stav, kdy je vůbec možné takovou nabídku učinit, je obecně nepřípustný,“ konstatuje text.

Setrvalé pohrdání

Druhou kategorii skutků tvoří prezidentovy činy, které podle autorů žaloby nezakládají samy o sobě hrubé porušení Ústavy. „Nicméně ve svém souhrnu dokládají porušení povinnosti zachovávat Ústavu a zákony České republiky,“ píše se v návrhu s tím, že k hrubému porušení Ústavy a jiné části ústavního pořádku v případě těchto skutků došlo „setrvalým pohrdáním právním řádem a ústavním pořádkem státu“.

Ve výčtu se objevuje dalších 18 skutků - tam patří  třeba trvání na jmenování Livie Klausové velvyslankyní na Slovensku a Vladimíra Remka velvyslancem v Rusku, potvrzení informací o částce, kterou Česko zaplatilo za unesené dívky v Pákistánu, dlouhodobá stanoviska v zahraniční politice, která jsou v rozporu s postojem vlády, snaha o ovlivnění procesu vydání údajného hackera Jevgenije Nikulina do Ruska, nejmenování profesorů nebo prohlášení, že v Česku se vyráběl jed novičok.

Ústavní žaloba v tomto bodě stojí, zjednodušeně řečeno, na dvou principech. Advokát Pavel Uhl zmiňuje koncept tzv. prezidentské neodpovědnosti, který vyjadřuje myšlenku, že prezident nevládne, ale „jen“ představuje stát, ve kterém vládnou jiné orgány. Prezident podle žaloby tedy může symbolicky vyjadřovat určité postoje, a tím ovlivňovat veřejnou debatu – nebo vést dialog i s jinými orgány. To ale z prezidenta nemá činit nositele moci.

„Základním motivem prezidentské neodpovědnosti je tedy respekt k odpovědnosti jiných a přizpůsobení výkonu této funkce této skutečnosti,“ píše se v dokumentu. Nicméně podle Uhla může dojít k „prolomení“ této neodpovědnosti v případě,  kdy hlava státu zasahuje reálně do práv jiných osob a ovlivňuje mocensky poměry v zemi. „Mandát voličů nemůže být v demokratickém právním státu titulem protiprávního jednání,“ dodává Uhl a upozorňuje: „Sám ústavně žalovaný nechápe povahu svého mandátu zcela v souladu s Ústavou, protože vyjádření myšlenky, že voliči daný silný mandát mu dává širší kompetenci, je zcela mylné.“

Druhý principem je kontinuita prezidentova chování, o kterém mluvil senátor Láska už před zahájením prací na ústavní žalobě. „Popsaný souhrn skutků obsahuje několik dílčích skutků, jejichž společným znakem je ignorování platného práva a popírání principů výkonu prezidentské funkce,“ zmiňuje se v dokumentu s tím, že porušování pravidel i principů ze strany prezidenta je setrvalé, koncepční, vzájemně provázané a sledující cíle, které jsou v rozporu s ústavním pořádkem. „Ve svém důsledku mají zhoubný vliv na vnímání klíčových státních orgánů, včetně justice, ohrožující funkčnost některých státních složek a deformující právní a obecné politické prostředí v České republice.“

Uhl dále zmiňuje, že v případě Zemanova chování jde o „bezprecedentní porušení dosud respektovaných pravidel, na kterých ústavnost doposud stála“. „Ústavně žalovaný využil prakticky každou příležitost, jak uplatnit svůj vliv v oblastech, kde mu podle práva nepřísluší, a způsobem, jenž Ústava zapovídá,“ stojí v závěru žaloby s dodatkem, že intenzita prezidentových zásahů se časem navíc zvyšuje. „V této souvislosti lze konstatovat, že faktický mocenský prostor dobývaný ústavně žalovaným se rozšiřuje a systém jako celek ztrácí, z části z politických důvodů, schopnost v případech zjevných porušení nepochybných pravidel vzdorovat.“

Hrubé porušení?

Autoři ústavní žaloby se nyní musí vypořádat hned s několika překážkami. Některé žalované prezidentovy skutky se totiž staly už během prvního funkčního období a není jasné, zda je lze žalovat v době, kdy Miloš Zeman vykonává druhé funkční období. „Že by to tak být nemělo, o tom není v zákoně nic. Zákon tuhle situaci vůbec neřeší,“ říká senátor Václav Láska s tím, že jedinou výslovně zmíněnou podmínkou je, že žaloba musí být podána v době, kdy je Miloš Zeman prezidentem. „Navíc dovozujeme, že to tak zákonodárce chtěl, protože prezident má odpovědnost za to, co udělal během svého mandátu, i když jeho mandát následně zanikne. Tím spíš má odpovědnost, když pokračuje druhým mandátem – druhý slib totiž prezident složil v den, kdy vykonával tutéž funkci. Její výkon byl tedy nepřetržitý.“

Senátorský klub žalobu konzultoval i s odborníkem na ústavní právo Janem Kyselou, který ji četl a jejím tvůrcům zaslal komentáře a připomínky. Její text však považuje za dobrý. „Velmi dobře vystihuje, oč ve všech těch sporech o výkon prezidentství Miloše Zemana jde. Je to v zásadě velmi rozsáhlý soubor kroků naznačující, že prezident republiky ústavu ne úplně respektuje. Pokouší se ji v mnoha případech napínat, v mnoha případech ohýbat a v mnoha případech podle mého soudu ji i překračuje. A v tomhle ohledu je to náhled dost výstižný," hodnotil Kysela pro Aktuálně.cz.

Jestli text skutečně vymezuje hrubé porušení ústavy nebo jiné části ústavního pořádku tak, jak je pro úspěch ústavní žaloby nutné, si však není jistý. „Záleží na pojetí. Jestli hrubé porušení ústavy chápete nutně navázané na jednotlivé skutky, nebo jestli ten skutek může být trvající delikt, ve smyslu nedokonavého vidu jako dlouhodobé hrubé porušování ústavního pořádku. Pokud bychom se přiklonili k této variantě, tak pak mi žaloba připadá velmi přesvědčivá. Jestli tohle odpovídá koncepci ústavy, si nejsem úplně jistý. To bychom se dozvěděli až z reakce Ústavního soudu," dodal ve stejném rozhovoru Kysela.

Je to naše odpovědnost

Senátorům z klubu SENÁTOR21 „zbývá“ o hrubém porušení Ústavy nyní přesvědčit kolegy v horní komoře parlamentu. K jejímu projednání potřebují získat nejprve 27 podpisů. „Zatím máme patnáct z našeho klubu a od několika senátorů z KDU-ČSL a ze STAN,“ říká Láska. „Ale dali jsme senátorům nějaký čas na to, aby se rozhodli. Je to věc závažná, takže když se ještě týden nebo dva budou rozmýšlet, pochopil bych to. Kdyby měl klid trvat měsíc, začnu to vnímat tak, že se jim do rozhodnutí nechce. Pak se budeme ptát adresněji.“

Láska zmiňuje, že mu nyní nejde o to, kdo nakonec při konečném hlasování zaujme názor pro, nebo proti. „Neradi bychom ale skončili v pozici, kdy senátoři neřeknou svůj názor vůbec a budou spoléhat, že nenajdeme 27 podpisů,“ vysvětluje. Ve chvíli, kdy by sehnal dostatečnou podporu, zařazuje se návrh ústavní žaloby totiž na plénum, po kterém následuje hlasování všech přítomných senátorů. A do vyslovení názoru se některým senátorům podle Lásky spíše nechce.

Klíčové budou nakonec hlasy od ODS, STAN i KDU-ČSL - jako od nejpočetnějších klubů. V případě, že by se žalobou po projednání souhlasily tři pětiny přítomných senátorů, směřovala by do Poslanecké sněmovny, kde je potřeba, aby návrh získal podporu minimálně 120 poslanců. V takovém případě by pak o žalobě rozhodoval Ústavní soud. Výsledkem by mohlo být odvolání prezidenta z úřadu.

„Většina senátorského klubu chce připojit svůj podpis, řeší se nyní ještě nějaké právní otázky, protože senátoři nebyli zcela spokojeni s předkládanou formou,“ říká šéf STAN Vít Rakušan s tím, že z jeho pohledu má návrh smysl a podporuje ho. Návrh se líbí i předsedovi ODS Petru Fialovi. „O tom, že prezident jedná nevhodně a mění ústavní zvyklosti, není pochyb. Ústavní soud by navíc mohl vyjasnit řadu nyní sporných otázek,“ míní Fiala, ale žádný pokyn směrem ke klubu nechystá: "Naši senátoři se o připojení k žádosti budou rozhodovat individuálně.“

Skeptičtější pohled zastává předseda KDU-ČSL Marek Výborný. „Jako KDU se dlouhodobě domníváme, že některé kroky prezidenta republiky jsou v rozporu se zájmy ČR. Na druhou stranu jsem velmi obezřetný při využívání ústavní žaloby vůči hlavě státu, ta by měla být využívána jen v mimořádných situacích. A je zatím nezodpovězenou otázkou, zda chování Miloše Zemana už této mimořádnosti dosáhla či nikoliv,“ říká Výborný a dodává: „Podle mých informací se část našich senátorů k návrhu připojí. Nicméně je tu volnost rozhodování, takže záleží na každém z nich.“

Jako nejčastější argument proti zaznívá, že hlasování nemá cenu, protože ústavní žalobu stejně Poslanecká sněmovna neschválí. „Tady je ale důležité si uvědomit, že to není společný návrh parlamentu, ale že žalobcem je Senát. My jsme ti, kteří mají odpovědnost za reakci na prezidentovo chování. Jsme totiž jediní, kdo může tuhle žalobu iniciovat,“ vysvětluje Láska. „A když nic neuděláme, legitimizujeme jednání prezidenta republiky a říkáme, že je to v pořádku. A pokud si jako senátoři myslíme, že chování hlavy státu není v pořádku – což jsme i několikrát dali najevo v několika usnesení senátorských výborů, kde jsme prezidenta výslovně vyzývali ke zdrženlivosti a moderaci jeho postupů – měli bychom pro žalobu zvednout ruku i nyní. Bez ohledu na to, co si myslí poslanci.“