Anarchie v parlamentu

Pod údery hurikánu Unipetrol začala další česká politická sezóna. Poslance v ní čeká jen do konce roku debata a schvalování desítek zákonů. Řada z nich jsou dlouho očekávané, důležité normy, jejichž porod nebude jednoduchý. Každý z dvou set členů našeho zákonodárného sboru má totiž moc je nenápadně zničit. A i když poslanci uznávají, že tahle moc je vysoce škodlivá, rádi ji užívají a za žádnou cenu se jí nechtějí vzdát.

„Je obtížné poznat, pro co právě zvedám ruku. Návrhů bývá hodně a někdy si přesně nepamatujete, co ten který znamená,“ svěřila se místopředsedkyně sněmovny Jitka Kupčová (ČSSD) před časem upřímně Hospodářským novinám. Šlo o její ruku zvednutou ve prospěch toho, aby poslanci mohli i nadále jezdit městskou dopravou zadarmo.

Letos v létě se totiž zákonodárci zabývali návrhem předsedy lidovců Miroslava Kalouska. Chtěl zrušit některé nesmyslné parlamentní výsady – například snížit štědré proplácení diet na služebních cestách ze dvouapůlnásobku na částku, kterou dostávají ostatní státní zaměstnanci, či zrušit souběh příplatku několika desítek tisíc na cestování domů a proplácení letenek. Neuspěl.

Jeho aktivitu však využila skupina studentů Karlovy univerzity jako nahrávku na seminární práci o české politické kultuře. Studenti oslovili všechny poslance a senátory s otázkami o jejich vztahu k poslanecké imunitě, střetu zájmů a k nadstandardním výsadám. Odpověděla necelá třetina poslanců a přes polovinu senátorů. Jeden z dotazů zněl: Souhlasíte, aby poslanci ve veřejné dopravě platili jako všichni ostatní? Studenti si pak dali tu práci a sledovali, zda poslanci hlasovali ve shodě se svou dotazníkovou odpovědí. Sedm z nich (pět z ČSSD a dva z KSČM) zvedlo ruku pro bezplatnou dopravu, ačkoli předtím tvrdili, že jsou proti ní. Komunistka Jiřina Fialová změnu postoje vysvětlila tím, že výhoda cestovat zadarmo zůstala mimopražským poslancům – tak proč by ti pražští měli platit? Oldřich Němec z ČSSD zase tím, že mu celá debata o výsadách je protivná – protože mu připadá populistická.

Vysvětlení Jitky Kupčové bylo na první pohled kuriózní. Znělo jako výmluva. Paní místopředsedkyně sněmovny že nevěděla, o čem se zrovna hlasuje? Při druhém pohledu se ale dostaneme k jedné české specialitě – poslanci mohou ve druhém čtení zákona ve sněmovně dávat ničím neomezený počet pozměňovacích návrhů.

Zrušení bezplatných jízd městskou dopravou nebylo součástí Kalouskovy předlohy, přišel s ním až v průběhu jednání Tomáš Vrbík. Stačila chvilka nepozornosti – ve chvíli, kdy Vrbík četl do mikrofonu svůj pozměňovací návrh – a i ti, kdo si předtím pečlivě přečetli Kalouskův návrh, mohli být tak jako Jitka Kupčová mimo. Pak zbývá jen opisovat od stranických kolegů a zvedat ruku stejně jako oni.

Pomoc, bloudím

Kalouskova novela byla velmi jednoduchá, každému pochopitelná a změn k ní během druhého čtení mnoho nepadlo. Zákony jsou ale často složitější a kromě toho, kdo je předkládá, a toho, kdo jim dělá zpravodaje, se v jejich detailech vyzná málokdo. Běžný poslanec se pak spoléhá na názor odborníka ze své strany nebo na zpravodaje, který říká k zákonu svůj názor jménem určitého výboru sněmovny. Poslanci mají pro případ zákonů, kde se čeká hodně pozměňovacích návrhů, svou strategii. „Každý klub má svého odborníka, říkáme mu garant, který návrh podrobně zná,“ říká Jitka Kupčová. „Ten si pak sedne do přední řady tak, aby na něj všichni dobře viděli – a ostatní se řídí podle toho, jak hlasuje on.“

Zasahovat do návrhu zákona během jeho projednávání ve druhém čtení je sice běžné ve většině parlamentů, toto právo je ale různě omezeno: například změny mohou dělat jen výbory či skupiny poslanců, nebo je poslanec musí předem konzultovat s předkladatelem návrhu. „Nejsem líný, na jednání se připravuji,“ říká místopředseda sněmovny Jan Kasal (KDU-ČSL). „Ale často se i mně stane, že se v pozměňovacích návrzích přestanu orientovat.“ Také Jitka Kupčová si stěžuje: „Nechci říci rovnou zlozvyk, ale svým způsobem je to zvláštní přístup – dávat tolik pozměňovacích návrhů. Je to jakási naše poslanecká neukázněnost.“ Vzápětí se ale omlouvá, že hovor v kuloárech musí přerušit: „Musím se teď vrátit do jednacího sálu, mám tam svůj pozměňovací návrh.“

Podobně jako Jitka Kupčová se chová celá sněmovna. Poslanci napříč stranami se sice shodnou, že neomezený počet libovolných pozměňovacích návrhů je zlořád. Lpí na něm ale ještě zarytěji než na imunitě a finančních výhodách. Právě tenhle zlořád jim totiž dává obrovskou moc. Pozměňovací návrh, který chtěl ke Kalouskově předloze přičinit Tomáš Vrbík, přitom patří k těm nejnevinnějším. Šlo by to sice i bez něj – dohodnout se přímo s Kalouskem a svůj nápad dát rovnou do jeho návrhu –, pak by ale Tomáš Vrbík promarnil svou šanci blýsknout se před voliči, alergickými na poslanecké výsady. Jinak je ale jeho návrh chvályhodný, navíc ctí smysl Kalouskovy předlohy, jen ji rozšiřuje. Řada jiných poslaneckých změn je ovšem promyšlenou strategií, jak popravit nebo smést nadlouho pod stůl zákony, které potřebujeme nebo po kterých odborníci volají celá léta.

Jak změnit návrh v nic

Důkazem předchozího tvrzení je cesta potřebného a zdánlivě bezproblémového návrhu zákona o ochraně lidí před domácím násilím, který letos na jaře předložil sněmovně místopředseda Jan Kasal. Stačil rozhodný vzdor jednoho jediného poslance stojícího navíc v opozici i k domovské straně – a dlouho očekávaná norma skončila odsunuta v zapomnění.

Ale po pořádku. Před čtyřmi lety šokoval Jana Kasala průzkum, podle kterého je tady nějaké formě domácího násilí vystaven každý pátý z partnerů. Debatoval o tom s lidmi kolem Bílého kruhu bezpečí, který se obětem násilí léta věnuje. Slovo dalo slovo a vznikla Aliance proti násilí, ve které se kromě aktivistů z neziskové organizace sešli také státní zástupci, policisté, lidé z ministerstev a politici. Právníci pak pro Alianci připravili návrh zákona podle rakouského vzoru. Zatímco u nás je nucena opustit byt oběť opakovaného násilí, většinou žena často spolu s dětmi, a musí si hledat útočiště u známých, příbuzných či v azylovém domě, rakouská praxe je opačná – z bytu je vykázán agresor. Policista zasahující v bytě by se převzetím rakouského modelu dostal do nové situace: dnes zjistí, zda došlo ke zranění, a teprve pak koná. Nově by mohl konat také tehdy, kdy k žádnému zranění nedošlo.

Zpočátku to vypadalo, že návrh nemůže nic ohrozit. Jan Kasal k problematice uspořádal několik seminářů a k návrhu se svými podpisy připojili poslanci ze všech pěti klubů zastoupených ve sněmovně. Také ústavně-právním výborem prošel návrh bez problémů. Při druhém čtení ale přišel nečekaný zvrat. Slovo si vzal Marek Benda (ODS) a oslovil poslance s obavou, že si do běžných manželských konfliktů pustíme policii: „Chci zákon, který nebude zneužitelný k vyřizování rodinných sporů nebo nějakých mileneckých trojúhelníků se zapojením policejního důstojníka.“ Konkrétně takový, který se obejde bez vykázání ze společného bytu. Jenže, jak hned namítl stínový ministr spravedlnosti Bendovy strany Jiří Pospíšil:„Otázka domácího násilí není bez institutu vykázání ze společného obydlí upravitelná.“

Přesto padl Bendův emotivní, ničím nepodložený, ideologický výlev na úrodnou půdu. Řada poslanců, která se o problém domácího násilí nikdy nezajímala, rozuměla jeho jednoduchému strašení policajty v ložnici spíš než Kasalovým citacím odborníků. Do podrobné rozpravy, ve které by poslanci mohli přicházet s pozměňovacími návrhy, se návrh vůbec nedostal – a vrátil se k dalšímu projednání ústavně-právnímu výboru. Jan Kasal se raději smířil s tím, že návrh bude další půlrok ležet ve sněmovně (na konci září uspořádá Jan Kasal seminář pro poslance, v říjnu by zákon měl projít druhým a třetím čtením), než by riskoval přijetí pozměňovacích návrhů, které ze zákona udělají paskvil. (Humorným dokreslením situace je výtka, kterou vedle Bendova zásadního útoku adresoval Kasalově normě poslanec Stanislav Křeček (ČSSD): „Co když se vykázání bude týkat železničáře pověřeného stahováním závor?“ ptal se Křeček sněmovny od řečnického pultu. „Pokud takového člověka vypovíme na deset dní z nádražního domku, ohrozíme tím výkon jeho práce. Nestáhne deset dní závory. Takže sice ochráníme jeho manželku před domácím násilím, ale za cenu, která není úměrná.“

Místopředseda Kasal vidí příčinu neúspěchu svého návrhu v tom, jak snadno může každý z poslanců do předlohy zasahovat pozměňovacími návrhy. Stačí dojít k mikrofonu a promluvit. Často se pak v plénu najde dost lidí, kteří o zákonu moc nevědí, a populismus je strhne. To správné místo ke koncepční debatě o zákonu je podle něj v odborném výboru. „Benda i Křeček seděli na jednání ústavně-právního výboru. Byli tam odborníci, se kterými mohli své obavy probrat, odpověděli by jim fundovaně. Neudělali to,“ říká Jan Kasal. „Má pravdu,“ říká poslanec Stanislav Křeček. „Právě proto, že jsem potřeboval ovlivnit sněmovnu, jsem přednesl své návrhy až na plénu a ne ve výboru. Je to právo každého poslance.“

Jan Kasal by uvítal změnu jednacího řádu sněmovny, která by neodpovědnou lehkost změn bez pořádné přípravy ukončila. Například takovou, že do návrhu zákona by se mohlo zasahovat právě jen ve výboru; poslanci na plénu by pak měli na vybranou – buď zákon přijmout, nebo odmítnout, ale ne ho od základu měnit.

Melčák po padesáté čtvrté

Na samé srdce návrhu mířil také poslanec Karel Sehoř (ODS). To když při projednávání silničního zákona přednesl do mikrofonu: „Navrhuji zrušení bodového systému.“ Jeho frontální útok neprošel, nedostal potřebný počet hlasů.

Daleko nebezpečnější zákonu však byla akce Miloše Melčáka (ČSSD). Stejně jako loni na podzim, když přišel ministr dopravy Milan Šimonovský (KDU-ČSL) se silničním zákonem poprvé, přednesl i tentokrát víc než pět desítek pozměňovacích návrhů. Při podzimním ataku více než dvou stovek poslaneckých pozměňovacích návrhů ministr raději i se zákonem vycouval zpátky do klidu kanceláří svého úřadu. Před prázdninami se vrátil s předlohou, která byla v podstatě stejná. Rozdíl byl ale v tom, že nejen on, ale hlavně zpravodaj zákona Miloslav Kala (ČSSD) byl o poznání lépe připraven.

Vyplatilo se to. „Kolegovi Melčákovi se zákon nelíbil. Je proti bodovému systému. Chtěl by zvýšit povolenou rychlost v obcích. Ani přednost chodců na přechodu se mu nelíbí – rád by, aby se na nich lidé nejdřív shromáždili do skupiny a pak teprve mohli přecházet,“ říká zpravodaj zákona Miloslav Kala. „Loni se mu zákon povedlo pozměňovacími návrhy torpédovat, teď už ne. Byl jsem lépe připraven.“ Příprava spočívala v promyšlení toho, jak spolu jednotlivé paragrafy v zákoně souvisí. Několik hodin jednání ve sněmovně pak chtělo velkou pozornost. „Když třeba poslanci odhlasují pozměňovací návrh, že za rychlou jízdu se strhnou ne tři, ale jen dva body, musí mít člověk na paměti: Pozor, promítnout do pokut za přestupky. Jinak se stane, že tam zůstane vyšší pokuta za méně bodů v porovnání s jiným přestupkem,“ vysvětluje Miloslav Kala. „Pak je pro některého poslance hračka zákon torpédovat – chytne se toho a vystoupí: To nejde, to přece nemá logiku. Na to ostatní poslanci slyší a dají mu v hlasování za pravdu, že takový zákon opravdu přijmout nemohou.“ Shrnuto, za zákon, který by měl zvýšit bezpečí našich silnic, vděčíme nejen ministru dopravy, ale také bystrému a angažovanému zpravodaji.

Poslanec Miloš Melčák ve svém přístupu ale problém nevidí. Prý jen neměl možnost dostatečně se podílet na jeho přípravě, tak ho chtěl vylepšit aspoň teď během sněmovního jednání. Jeho stranickému kolegovi Kalovi se to ale nelíbí. „Zákon byl několik měsíců v hospodářském výboru a on je jeho členem. Tam mohl předložit cokoli,“ říká Miloslav Kala. „Hospodářský výbor mé návrhy nepřijal, tak jsem je modifikoval a předložil znova až na plénu,“ namítá Melčák.

Jiný nešvar – vsunout do silničního zákona větu, která s ním vůbec nesouvisí, však zpravodaj Kala připustil. „Kolega Koudelka, který je v dozorčí radě vinařského fondu, tam potřeboval vsunout drobnou změnu zákona o vinohradnictví,“ říká. Dvakrát pyšný na to ale není: „Obešel tak legislativní proces. Místo tři čtvrtě roku to bylo hotovo ze dne na den, nikdo se k tomu nevyjadřoval – prásk, a je to schváleno.“ Praxe, kdy poslanec využije nepozornosti nebo loajality svých kolegů a do naprosto nesouvisejícího zákona vloží paragraf nebo větu, je tak častá, že se pro ni v právnickém slangu vžil název „jezdec“. Mezi nejznámější jezdce z poslední doby patří zákaz převodu krajských nemocnic na veřejné obchodní společnosti, který do zákonu o hluku vpašoval šéf sněmovního zdravotního výboru Jaroslav Krákora (ČSSD) poté, co jeho stranická kolegyně ministryně Milada Emmerová nedokázala přesvědčit hejtmany po dobrém.

Krákorův pokus kvůli právním chybám nevyšel, jiní jezdci ano a je s nimi svízel. Loni třeba prosadil Vlastimil Aubrecht (ČSSD) do novely zákona o ochraně krajiny a přírody nenápadnou větu: výjimky týkající se chráněných krajinných oblastí už nebude udělovat ministerstvo životního prostředí, ale vláda jako celek. Věta bez problémů prošla a dnes má problém vláda. Na každé schůzi musí řešit přibližně dvacítku takových marginálií, jako je třeba „výjimka pro vjezd pana Františka Taliána na pozemek č. 149 v CHKO Šumava“. Na to ale Vlastimil Aubrecht ani nepomyslel, jen bojoval za miliardový projekt jezů na Labi, který ministerstvo životního prostředí nechce povolit. Aubrecht doufal, že vláda jako celek bude jezům víc nakloněna.

Nesmyslnost svého návrhu už dnes uznává i sám poslanec Aubrecht. Sepsal s kolegy další novelu, podle které by vláda rozhodovala už jen o případech, které sama označí za veřejně prospěšné stavby. Vláda ale novelu odmítla – její součástí pro změnu byla i pasáž, která měla občanským sdružením znemožnit podílet se na rozhodování o velkých stavbách. Parlament se k druhému Aubrechtovu návrhu bude vyjadřovat během podzimu.

Kolegové, zrušte mne

„Kolegyně a kolegové, prosím o pochopení. Teď zazní na mikrofon mé přání, že byť jsem jedním z předkladatelů tohoto návrhu zákona, tak jeho konečná podoba vypadá tak, že velmi prosím: Nechť nikdy není spojován s mým jménem,“ bouřil předseda lidovců Miroslav Kalousek letos v lednu. Šlo o zákon o konkurzu a vyrovnání. Předkladatelům (kromě Kalouska skupině lidoveckých poslanců a poslanců ODS) ho zkazil svými pozměňovacími návrhy sociální demokrat Josef Koudelka. Poslanci, kteří zákon předložili, nakonec své podpisy pod ním stáhli. Tím ukončili jeho projednávání.

Jednou z nich byla Eva Dundáčková (ODS). „Chtěli jsme dát víc pravomocí věřitelskému výboru a ubrat je konkurznímu správci. V jejich prospěch se koneckonců konkurz dělá,“ říká poslankyně. Další změna se týkala toho, že věřitelé, jejichž dluh je kryt zárukou, měli mít jako kdysi právo na stoprocentní uspokojení dluhu. „Dnešní úprava se v důsledku obrací proti lidem, kteří žádají o úvěr. Banky po nich chtějí větší než 100% záruku,“ říká Eva Dundáčková.

Poslanec Koudelka ale přišel s tím, že mezi přednostní věřitele by měli patřit také zaměstnanci. „Na první pohled to vypadá hezky – řadový pracovník nepřijde o peníze,“ říká Eva Dundáčková. „Ale právě tahle ustanovení také umožňují vyplatit managamentu zlaté padáky. Tomu managementu, který podnik přivedl do konkurzu.“ Než tohle, rozloučili se raději předkládající poslanci s celým zákonem.

Výsada neomezených změn

Sami poslanci jsou si zlořádu bezpočtu pozměňovacích návrhů, metaných v druhém čtení bez ladu a skladu, dobře vědomi. Skupina, která se zabývá změnami jednacího řádu sněmovny, měla tento nešvar na pořadu. „Tahle praxe je neudržitelná,“ říká její člen Jan Kasal. „A čím víc se budou blížit volby, tím to bude horší.“ Kudy z toho ven by věděl: dát víc pravomocí odborným výborům sněmovny a ubrat je plénu. „Například k zákonu, pro který se vyjádří tři pětiny členů výboru, by se už nemusela otevírat podrobná debata ve druhém čtení,“ říká. „Když výbor řekne, že je kvalitní, hlasovali by pak poslanci jen pro nebo proti zákonu.“

Příklad si lze vzít i ze sousedních zemí. V Rakousku může pozměňovací návrh před druhým čtením předložit minimálně pět poslanců, v Polsku a na Slovensku dokonce nejméně patnáct (v Polsku také šéf klubu). Zatímco v Rakousku pak může na poslední chvíli podaný návrh putovat zpět k debatě do výborů, v Polsku je to pravidlem.

U nás však zůstalo jen u teorie. „Diskutovali jsme o inflaci pozměňovacích návrhů,“ říká další členka skupiny pro jednací řád Jitka Kupčová.„Ale byla to jen obecná diskuse. Konkrétnější podoby to nedoznalo. Každý sice uznával racionalitu toho, že změna je potřeba. Ale dobře se vědělo, že by na to poslanci nepřistoupili.“

„Mockrát jsem o téhle ničím neomezené možnosti předkládat ve druhém čtení pozměňovací návrhy přemýšlela,“ říká Eva Dundáčková. „Nakonec jsem ale došla k tomu, že ji omezit nechci. Právě právo každého jednotlivého poslance zasahovat do projednávaných zákonů je podle mě podmínkou parlamentní demokracie.“ Argument, že v parlamentech jiných, minimálně stejně demokratických zemí práci poslanců různým způsobem omezují, nezabírá.

Současné poslanecké neukázněnosti se podle Dundáčkové dá čelit jediným způsobem: „Apelovat na poslance, aby se mírnili a chovali se odpovědně.“ Poslanec Miloslav Kala uvádí jiný důvod, proč si jeho kolegové stejně jako imunitu a finanční výhody hlídají také právo přicházet neomezeně s pozměňovacími návrhy: „Dává jim moc.“

Po debatě o pozměňovacích návrzích tak skupina pro jednací řád udělala jediné. Změnila ho tak, aby si s jejich důsledky dokázali poradit aspoň sněmovní právníci. Dosud totiž měli na zapracování změn do návrhu, mezi druhým a třetím čtením, osmačtyřicet hodin. Teď na tuhle práci budou mít o den víc.

Nedá se to zpochybnit, říká předseda Poslanecké sněmovny Lubomír Zaorálek

Víte pokaždé, o jakém návrhu hlasujete

?

Hlasování ve sněmovně je tolik, že není v lidských silách všechno sledovat a všemu přesně rozumět. Máme proto v klubu na každé hlasování několik lidí, kteří vše důkladně sledují, a podle nich se pak ostatní orientují.

Proč se změnou jednacího řádu nebo nějakými úmluvami neomezí právo poslanců do poslední chvíle měnit návrhy zákona?

Jde o citlivou věc. Předkládat zákony je právo poslance dané ústavou. Na Slovensku se to sice povedlo, u nás ale tahle změna neprojde. Naši poslanci nebudou chtít o své právo přijít.

Jaký je váš názor?

Taková změna má své pro a proti. Souhlasím, že naše svoboda libovolně předkládat pozměňující návrhy ohrožuje kvalitu zákonů. Poslanci nemají být takhle aktivní, jejich návrhy jsou často problematické. Tohle jsem kritizoval. Připadá mi správnější, aby radši hlasovali proti zákonu, než se jej na poslední chvíli snažili změnit. Na druhé straně se pohybujeme v rámci systému, který tady máme, a případná změna je věc debaty poslanců i veřejnosti. Slovenský přístup umenšuje váhu jednoho každého poslance, což také není dobře. Ale myslím, že jejich systém funguje.

Není možné zamezit tomu, aby mohli poslanci do zákonů vpašovávat zcela nesouvisející paragrafy?

Těžko. Poslanci vždy mohou říct, že i zdánlivě odlišné věci spolu souvisí. Zákonem se to nedá přesně svázat. Mělo by jít spíš o džentlmenské úmluvy, o věc určité parlamentní kultury.

Jak to, že tyhle džentlmenské dohody nefungují?

Pokud poslanec něco pokládá za hodnotově zásadní a chce to prosadit, můžeme se stokrát odvolávat na politickou kulturu. On jen využívá možností zákona a to se nedá zpochybnit.

Tento text vznikl díky laskavé podpoře OPEN SOCIETY FUND PRAHA.

Autorka je redaktorkou časopisu Týden.