Ústava není běžný zákon

Ústava není běžný zákon

Třípětinové většiny hrozí zablokovat český parlament

Politickými ústupky stran vládní koalice skončilo minulý týden jednání ústavně právního výboru ČNR o návrhu české ústavy. K dosažení třípětinové většiny, která je k přijetí ústavy třeba, bude totiž koalice potřebovat hlasy části opozičních poslanců. Je přitom paradoxní, že nejvýznamnějším vstřícným krokem koalice vůči opozici je právě přenesení třípětinového kvora pro schvalování ústavních zákonů i do nové ústavy českého státu.

Příliš komplikovaný mechanismus

Původní koaliční návrh české konstituce vyžadoval pro přijetí obyčejného zákona nadpoloviční většinu přítomných poslanců v obou parlamentních komorách. V případě odlišného hlasování senátu by pak o něm bez další rozpravy rozhodla nadpoloviční většina všech členů poslanecké sněmovny. Ústavní zákony měly podléhat schválení nadpoloviční většiny všech poslanců i senátorů; v případě nesouhlasného stanoviska senátu by konečné slovo vynesla opět nadpoloviční většina všech poslanců. Prezidentovo veto, které návrh omezoval na ústavní zákony, by bylo možné zvrátit pouze třípětinovou většinou všech členů poslanecké sněmovny a senátu.Tento mechanismus, který jednoduchostí dvakrát neoplýval, se po posledním kompromisu koalice s opozici dále komplikuje. Bude-li totiž každý ústavní zákon třeba schvalovat třípětinovou většinou, kolik hlasů pak bude muset shromáždit poslanecká sněmovna v případě, že neprůchodný bude jen senát? Smyslu také pozbývá prezidentovo právo suspenzívního veta: jak totiž může prezident, zvolený parlamentem nadpoloviční většinou, zpochybnit zákon, přijatý stejným parlamentem třípětinovou většinou?Prezidentovo právo veta lze samozřejmě přesunout z ústavních zákonů na zákony běžné. Pokud by však vetovaný zákon mohl parlament prosadit zase jen třípětinovou většinou, vznikl by poměrně bezprecedentní ústavní stav. Parlamentem zvolený, avšak neodvolatelný prezident by se mohl proměnit v nebezpečného arbitra mezi vládou a opozicí, protože by mohl i běžný zákon de facto změnit na ústavní. V případě, že by se například přiklonil k opozici, měl by - díky právu veta - reálnou možnost zablokovat legislativní práci vlády.

Ústavní zákony nejsou ústava

Stanovit tedy v ústavě optimální kvora pro schvalování zákonů není snadné. Je totiž třeba mít na zřeteli dva do značné míry protikladné zájmy: zatímco potřeba parlamentní akceschopnosti vede k stlačování minimální většiny směrem dolů, potřeba zajištění stability právního řádu nabádá spíše k jejímu nafouknutí. To je i důvod odlišné praxe při přijímání právních norem různé síly.Běžné zákony, jejichž hlavním smyslem je funkčnost a operativnost, lze obyčejně novelizovat podstatně snadněji než základní zákon - ústavu, která jako záruka stability systému musí být relativně těžko zpochybnitelná. Naše ústavní praxe však mezi tyto dva póly vkládá ještě kategorii zákonů ústavních.Ústavní zákony mají podle logiky věcí vyšší právní sílu než zákony běžné. Týkají se ústavních institucí, rozvíjejí text ústavy, ale zůstávají mimo ni. Návrh české ústavy tuto praxi přebírá ovšem i s pravidlem, které postrádá logiku: mezi ústavou a ústavními zákony, respektive mezi kvory potřebnými pro jejich schválení, není rozdíl.

Záchranný pás koalice

Existenci ústavních zákonů je možné akceptovat, je však stěží přípustné zpochybňovat výlučnost postavení ústavy. Konstituce je základním kamenem, ze kterého vycházejí a s nímž se poměřují všechny zákonné normy. Musí tedy být postavena nejen nad běžné, ale i nad ústavní zákony, což předpokládá určit specifická kritéria pro její schvalování či revize.Poslanec ČNR Marek Benda (KDS) nedávno řekl, že bude nutné prohlásit téměř padesát federálních a českých ústavních zákonů, které nový stát převezme od ČSFR, za zákony normální. Podle jeho slov by proto měl parlament přesně vymezit, co - kromě ústavy - tvoří součást ústavního pořádku. „Pokud se toto podaří prosadit do ústavy, nebudeme muset později všechny ty nešťastné předcházející normy rušit vypjatým třípětinovým kvorem,“ dodal.Takové „vymezení ústavního pořádku“ se však nápadně podobá snaze koalice zachránit, co se dá, aniž by byla schopna zaujmout principiální stanovisko. Tím je prosté konstatování, že nelze připustit, aby parlament mohl stejnou většinou zpochybnit kterýkoliv zákon i ústavu, která začíná slovy „Česká republika je svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát“.

Tři pětiny přítomných stačí

Blíží-li se v něčem francouzský ústavní pořádek československému, je to mimo jiné v rozlišování tří rovin vnitřních zákonných norem. Jeho tzv. „organické“ zákony jsou někde mezi zákony běžnými a ústavou, a připomínají tak naše ústavní zákony. Proto není od věci podívat se, jak otázku hlasovacích kvor řeší právě francouzská ústava.Běžné zákony jsou přijímány prostou většinou v obou sněmovnách stejně jako zákony ústavní, k jejichž schválení je však v případě odlišného stanoviska Senátu třeba nadpoloviční většina všech poslanců. Otázce revize ústavy je pak věnována samostatná kapitola konstituce, která stanoví složitou proceduru, na jejímž konci je buď referendum, nebo společné zasedání obou komor, kde rozhoduje třípětinová většina odevzdaných hlasů. Ústava tak vévodí všem ostatním zákonům, nicméně ani hlasování o jejích změnách neklade laťku tak vysoko, jako připravovaná ústava česká. A to platí francouzská ústava v tomto ohledu za jednu z nejpřísnějších.Má-li si druhá demokratická ústava v naší novodobé historii získat patřičný respekt, musí být podmínky k její eventuální novelizaci přísnější než u všech ostatních zákonů. Uspokojivým řešením by tedy mohl být princip, podle něhož by k přijetí ústavy nebo jejích změn postačila třípětinová většina odevzdaných hlasů v obou komorách parlamentu. V případě všech ostatních zákonů by pak bylo hazardem vůči akceschopnosti příštích vlád zahrávat si s myšlenkou většin převyšujících polovinu členů sněmovny. Toto pravidlo by mělo i další přednost: zabránilo by taktickým absencím poslanců, hlasujícím tak proti.