Rychetský: Jsme svědky eroze nejen českého ústavního systému

Ani čtvrteční schůzka prezidenta Miloše Zemana s premiérem Andrejem Babišem (ANO) a předsedou ČSSD Janem Hamáčkem ohledně výměny  ministra kultury nepřinesla řešení. Zeman neustoupil a dál natahuje stav, v němž nerespektuje Ústavu, když  na návrh premiéra dosud neodvolal Antonína Staňka a nejmenoval do funkce nominanta ČSSD Michala Šmardu.  „Ve všech případech, kde je uložená povinnost ústavní instituci - prezidenta republiky nevyjímaje - a není zde stanovená lhůta, je nepochybné, že má jednat bez zbytečného odkladu,“ říká předseda Ústavního soudu Pavel Rychetský o prezidentově postoji k výměně ministrů v následujícím rozhovoru. Mluví v něm také obecně o vztahu českých prezidentů k Ústavě, o politické kultuře i demonstracích za nezávislost justice.

Dává Ústava prezidentovi možnost nejmenovat či neodvolat ministra, pokud premiér navrhne jeho jmenování či odvolání?

Česká Ústava převzala jisté prvky kancléřského systému a přiznává ministerskému předsedovi výlučnou personální kompetenci ohledně jejího složení. Kdyby byl předložen návrh na jmenování členem vlády osoby, která například není svéprávná, zletilá či je ve výkonu trestu, dovedl bych si představit, že by prezident mohl přesvědčit premiéra, že takový návrh je nezpůsobilý a přinutil by jej vzít zpět. Současný ústavní model zejména v případě odvolávání a jmenování ministrů svěřuje jednoznačně tuto pravomoc do kompetencí předsedy vlády a prezidentovi neposkytuje žádný prostor pro diskreci, tedy uvážení. Ty zmíněné případy jsou excesy, jsou vymýšlené v akademické obci a jsou značně pitoreskní, protože nemohou de facto vůbec nastat.

Dá se tedy říci, že prezident, který měsíc odmítá vyhovět návrhu na odvolání ministra kultury Antonína Staňka, jedná protiústavně?

Pokud si přečteme tu jednu holou větu, což je článek 74 Ústavy, tak skutečně nejsme schopni dospět k jinému výkladu. Na tom se shoduje celá komentářová literatura k naší Ústavě a celá akademická obec. Musím však zdůraznit, že ještě nikdy nebyla Ústavnímu soudu takováto kauza odmítnutí odvolání nebo jmenování ministra prezidentem republiky ze strany premiéra předložena. Přitom předseda vlády je jediný, kdo má k podání návrhu k Ústavnímu soudu aktivní legitimaci. Neexistuje tedy precedens judikatorní povahy, a proto se odvolávám na stanoviska akademické obce. A byl bych rád, kdyby Ústavní soud takovou kauzu řešit nemusel.

Pokud by se jí Ústavní soud nicméně zabýval, leccos by se mohlo vyjasnit. Například jak dlouhá je lhůta, do kdy prezident musí jednat.

Například u Lisabonské smlouvy již Ústavní soud interpretoval, jak je tomu v případě, že Ústava nestanoví pro splnění Ústavou uložené povinnosti konat žádnou lhůtu. Prezidentovi republiky je například stanovena lhůta patnáct dnů pro to, dokdy musí podepsat zákon nebo jej vetovat a vrátit do Poslanecké sněmovny. To je jednoznačný výklad. Lhůta zde poskytuje prostor pro uvážení. Tam, kde lhůta není, se ústavním orgánům tedy neposkytuje lhůta pro uvážení. Proto Ústavní soud v obou „lisabonských nálezech“  a ještě v řadě jiných dokumentů vyslovil obecnou tezi, že ve všech případech, kde je uložená povinnost ústavní instituci - prezidenta republiky nevyjímaje - a není zde stanovená lhůta, je nepochybné, že má jednat bez zbytečného odkladu.

To je ale pojem, ve kterém - zdá se - nepanuje obecná shoda.

Protože slova bez zbytečného odkladu se nedají interpretovat v obecné rovině hodinami, dny, týdny nebo měsíci. Je třeba je vždy posoudit podle okolností konkrétní kauzy a zvažovat, zda existoval důvod pro zpožděné rozhodnutí.

A v případě, mluvíme-li o otálení s odvoláním ministra kultury, si myslíte, že prezident jedná bez zbytečného odkladu?

Nemohu se k tomuto veřejně vyjádřit - jelikož nelze vyloučit, že Ústavní soud bude muset v tomto konkrétním případě interpretaci v budoucnu podat.

Někteří ústavní právníci, například profesor Aleš Gerloch  z pražské právnické fakulty, nicméně argumentují tím, že jsou zde podána trestní oznámení ze strany ministra kultury Staňka ve věci špatného hospodaření. A že dokud o nich nerozhodne policie, je to důvod, proč vyčkávat s přijetím ministrovy demise, na což se odvolává také prezident. Uvádí něco takového Ústava?

Pokud vám teď odpovím, tak se dopředu vyloučím z případného projednávání této kauzy. V obecné rovině v Ústavě nic v tomto smyslu napsáno není. Ale skutečně záleží poté na konkrétním posouzení případu u Ústavního soudu.

Zmínil jste, že byste si nepřál, aby se kauzou zabýval Ústavní soud. Proč? Nebyl by to zajímavý případ?

Bylo by to nepochybně zajímavé. Judikatura Ústavního soudu má jeden zvláštní efekt. Bez ní by řada právnických fakult  neměla o čem pořádat konference. Nejsem nakloněn tomu, aby byly suplující funkcí Ústavního soudu řešeny spory mezi ústavními institucemi, které by byly výsledkem nedostatku jejich elementární politické kultury a schopnosti plnit v demokratickém právním státu své povinnosti. Mělo by se to týkat pouze krajních případů, které neumožňují jiná řešení. Za celou dobu existence obnoveného ústavního soudnictví v naší zemi, kdy je Ústavní soud zahlcován individuálními ústavními stížnostmi a návrhy na přezkoumání ústavních předpisů, byly kompetenční spory tuším tři, maximálně čtyři, což je výjimečně málo.

O čem to svědčí?

Vážil jsem si toho, je to jistý doklad, že ústavní instituce jsou schopny plnit své povinnosti bez zásahu Ústavního soudu. Ústavní soud je jediným soudem v demokratickém právním státě, jehož rozhodnutí nejsou vynutitelná exekučním nebo represivním aparátem státu. A velmi se obávám situace, kdyby Ústavní soud v jakékoliv kauze rozhodl a subjekty, jejichž povinnost byla stanovena, by ji odmítly plnit. Předpokládám, že v naší zemi se tak nestane. A to i když v minulosti Ústavní soud rozhodl způsobem, který vyvolal kritiku ostatních ústavních institucí a činitelů. Zejména nález z 1. září 2009, kterým jsme zrušili ústavní zákon vyhlašující předčasné volby a kterým skončilo funkční období tehdejší sněmovny. Napříč politickým spektrem jsme čelili nesouhlasným výrokům. Nicméně všechny výroky byly doprovázeny větou „ale přesto toto rozhodnutí respektujeme“. Byl bych rád, kdyby nám tato autorita zůstala zachována.

Máte nyní obavu, že by rozhodnutí Ústavního soudu prezident nerespektoval?

Zatím jsem stále přesvědčen o tom, že Ústavní soud v této zemi má takovou míru autority a přesvědčivosti svých rozhodnutí, že to nehrozí.

Mluvil jste o tom, že kompetenční žaloba na prezidenta by se měla podávat ve chvíli, kdy je to nevyhnutelné. Jak taková situace vypadá?

Připomenu tři známé případy kompetenčních sporů. První byl mezi vládou Miloše Zemana proti rozhodnutí prezidenta Havla a týkal se platnosti (nebo neplatnosti) jmenování guvernéra a viceguvernérů Národní banky bez kontrasignace ministerským předsedou. Vláda se mým prostřednictvím dohodla s prezidentem Havlem, že požádáme Ústavní soud o stanovisko, nešlo tedy o spor, kde by se řešila poltická nebo ústavní krize, šlo o vyjasnění. Druhý spor byl mezi předsedkyní Nejvyššího soudu Ivou Brožovou a prezidentem Klausem. Zde bylo na místě, že Ústavní soud rozhodl, protože realizace Klausových rozhodnutí ohledně odvolání předsedkyně soudu, případně jmenování jejího místopředsedy bez jejího souhlasu, byla skutečně zásahem do nezávislosti soudní moci. I když je otázkou, jestli se vůbec jednalo o kompetenční spor, protože je sporné, jestli je předseda Nejvyššího soudu ústavní institucí, soud samotný nepochybně ano.

A ve třetím případě se přel stát s kraji o to, kdo má provozovat záchrannou službu. Při přenosu kompetencí ze státu na vyšší územní samosprávné celky se totiž zapomnělo otázku přenosu této kompetence upravit. Ani v jednom případě nešlo tedy o klasický kompetenční spor, ve kterém se dvě instituce přou o to, které z nich výkon konkrétní pravomoci náleží. Ústava pravomoc našeho Ústavního soudu však vymezuje v podstatně větší šíři, když nám ukládá rozhodovat i o rozsahu kompetencí státních orgánů nebo orgánů územní samosprávy. Rozhodujeme tedy nejen o tom, komu ta či ona pravomoc náleží, ale i o jejím rozsahu, o tom, co je jejím obsahem.

Podle vás by kompetenční žaloba neměla sloužit k řešení politických nebo ústavních krizí?

Měla by sloužit jako krajní prostředek, když selže schopnost ústavních institucí koordinovat svou činnost a plnit své povinnosti. Pak je takový prostředek nezbytný.

Takže snaha premiéra nejdřív se pokusit s prezidentem o dohodu ohledně postupu ve věci ministra Staňka je lepším řešením? I když prezident otálí?

Řeknu jen to, že považuji spor vrcholných ústavních institucí o rozsahu jejich kompetencí za krajní prostředek a dávám přednost tomu, abych žil ve společnosti, kde si politická i celková lidská kultura a schopnost dialogu a oddanost Ústavě vystačí i bez zásahu soudní moci.

Měl jste možnost sledovat všechny dosavadní české prezidenty v jejich vztahu k české Ústavě. Lišilo se jejich počínání?

Prozatím stály v čele našeho státu velmi výrazné osoby, které především nepojímaly prezidenství jen jako úřad. Ve všech případech jsme byli svědky jejich snahy o ovlivňování a zasahování nejen do celkového politického života, ale i snahy zasahovat do oblastí vymykajících se působnosti prezidenta. Míru intenzity takového působení může posoudit každý sám. U prezidenta Havla šlo o výjimečnou situaci. Nový systém se za jeho vládnutí teprve vytvářel a společnost potřebovala mravní imperativ pro své utváření. Nemyslím si, že tato potřeba je u dvou dalších prezidentů stejně živá a intenzivní.

Jaké je tedy vaše zhodnocení?

Z kazajky, kterou Ústava představuje pro všechny ústavní činitele prezidenta nevyjímaje, měli všichni tendenci se do jisté míry vysvobodit. Měli k tomu ale různé motivy, a ty nechci posuzovat. Jako předsedovi Ústavního soudu mi to nepřísluší. Ale mám kritičtější postoj jak k chování prezidenta druhého, tak třetího.

Souhlasíte s profesorem Janem Kyselou, že dochází k deformaci parlamentního systému tím, že prezident nechápe funkci svého úřadu především jako reprezentativní?

Dnes jsme svědky eroze nejen českého ústavního systému, ale i politického systému celé vyspělé euroatlantické civilizace. Ústavní modely byly vytvářeny v jiných společenských podmínkách devatenáctého a první poloviny dvacátého století. Dostaly drtivou ránu od druhé světové války a holocaustu, na to se snažily nějak reagovat, ale zůstaly ve staré podobě. Je velmi obtížné zachovat základní principy ústavního státu, což je demokratický způsob volby a realizace většinové vůle ve spojení s ochranou menšiny a za druhé zajistit vládu práva. To jsme se snažili v Evropě relativně úspěšně řešit spojením vlády lidu a vlády práva. Připomínám slavnou Radbruchovu větu o tom, že žádný parlament nemá neomezenou pravomoc a je vždy svázán základními omezeními a nemůže  stanovit neprávo - šlo o tzv. rasové norimberské zákony.

V čem je dnes situace odlišná?

Není mi jasné, jak se s tím naše i okolní země vypořádají za situace, kdy je úplně jinak stratifikovaná společnost. A kdy s sebou globalizace přináší i negativní důsledky jako pocit osamělosti v nezanedbatelné části společnosti, která má pocit, že jí nikdo z těch klasických politických stran nereprezentuje. Tehdejší představy Václava Havla - a celý vyspělý svět doufal, že právě on přichází s řešením této krize - o tom, že dojde k emancipaci občanské společnosti, která zachrání základní hodnoty, zatím nepřinesly přesvědčivé výsledky. S jistým obdivem a úctou ale sleduji vývoj v sousedním Slovensku, kde k emancipaci občanské společnosti došlo a měla vliv na směřování politiky státu.

Neobdivujete podobnou aktivitu občanů v České republice, kteří demonstrují na náměstích kvůli obavě z ohrožení nezávislosti justice?

Jsem rád, že se probouzí občanská společnost, která byla umrtvená řadu let. A aniž bych chtěl vyjadřovat politické soudy, je tady nicméně rozdíl mezi tím, co se odehrálo v listopadu 1989 a tím, čeho jsme nyní svědky. To, co mi na emancipaci naší občanské společnosti schází nyní, je to, že není schopná vyslovit společný pozitivní cíl. V roce 1989 se například jasně deklarovalo: „Chceme svobodné volby.“ Občanská společnost nemá jen říkat, co nechce, ale má být schopná říci, co chce.

Ale protestující prohlašují, že chtějí nezávislou justici, chtějí, aby se politici chovali slušně, aby nezasahovali do živých případů. To nejsou pozitivní cíle?

Oceňuji to, že se manifestuje za nezávislou justici. Není to obvyklý jev v moderní společnosti, kdy justice není zrovna miláčkem davů. Jestliže nesystémové, respektive antisystémové politické strany pracují s principem nepřítele a strachu, tak strany, které mají uchránit a rozvíjet hodnoty, na kterých vznikla moderní demokratická společnost, by měly být schopny vytvořit platformu pro integraci společnosti s cílem, který nazývám spravedlnost. To znamená nabídnout lidem místo strachu spravedlivou společnost, která lidi strachu zbaví a zajistí nejenom rovnost před právem, ale také sociální spravedlivost. Tento cíl se z programu všech stran začal vytrácet.

Ale to přece není chyba občanů, kteří dnes demonstrují. Vnímáte atmosféru spojenou s nástupem ministryně spravedlnosti Marie Benešové do funkce jako zbytečně vyhrocenou?

Není vhodné, abych vyslovoval soudy o jednotlivých ústavních činitelích. Demonstrace proti Marii Benešové se mi však jevily jako zástupný problém.

Proti čemu se tedy podle vás skutečně demonstruje?

Byly vyjádřením celkové nespokojenosti se současným stavem. Pozitivní je, že určitou část společnosti zajímají i jiné hodnoty než prostý konzum.

Jenže veřejnost neví, co od Marie Benešové očekávat ve chvíli, kdy ji má spojenou s Andrejem Babišem a Milošem Zemanem a kdy se dostala do funkce velmi narychlo a za nejasných okolností.

Nezanedbatelná část společnosti považuje za důležité zachování nezávislosti soudní moci v této zemi, to je pozitivní. Jiná věc je, když se toto spojuje s osobou Marie Benešové, kterou znám léta a nemyslím si, že je to osoba ovlivnitelná zájmy jednotlivců nebo jiných ústavních institucí.

Pokud ale přinese návrh na změnu zákona o statním zastupitelství, kde je z detailů jasné, že se mění poměr sil v rozhodování o státních zástupcích ve prospěch politiky, nejde o překročení určité hranice?

Jakou hranici máte na mysli? Považuji za jednu z mála chyb naší Ústavy, že bylo státní zastupitelství zasazeno do výkonné moci. Ve výkonné moci platí jiná pravidla, dokonce stanovená Ústavou. Nejvyšším orgánem výkonné moci je vláda, proto se mi začlenění státního zastupitelství do výkonné moci jeví jako nešťastný krok našich ústavodárců. To si může dovolit země, ve které je tak dlouhá tradice postoje k nezávislé veřejné žalobě, že není potřeba ji zvláštním způsobem zabezpečovat. Řadu let jsme u nás svědky diskuze o nezávislosti státního zastupitelství, ale ta není v Ústavě zakotvená. Ústava ji ani nepožaduje. Nezávislost státního zastupitelství najdeme maximálně v několika ustanoveních procesních předpisů. Ale opět, nemohu se vyjadřovat k legislativnímu návrhu, který může nějakým způsobem opět skončit na Ústavním soudu.

Můžete se ale vyjádřit k výroku Marie Benešové v Poslanecké sněmovně, že zná některé poslance z telefonních odposlechů. 

Můžu se obecně vyjádřit pouze k tomu, že mám depresi z jistého úpadku celkové politické kultury v této zemi a nejde pouze o jednotlivé ústavní činitele, ale o celkový stav fungování ústavních institucí.

Respekt psal o schůzkách prezidentova kancléře Mynáře s některými vysokými představiteli justice včetně soudců Ústavního soudu. Pomohl tento případ upřesnit pravidla kontaktu mezi představiteli justice a státními úředníky? Je již jasné, jak má takový kontakt probíhat?

Myslím si, že bylo dobře, že se případy medializovaly a staly se předmětem jednání ústavněprávního výboru Poslanecké sněmovny. Byl tím vyslán jasný signál, že soudní moc je rozhodnutá bránit se jakýmkoliv politickým zásahům. Už tenkrát jsem vyslovil názor, že případ, který zmiňujete, byl pravděpodobně výsledkem neznalosti principů fungování právního demokratického státu, což je alarmující. Pan prezident i kancléř se domnívali, že mají právo se v kauzách vyslovovat.

Prezident se ale pohybuje v tomto právním státu přes pětadvacet let. To přece nemůže být dáno neznalostí systému. Není to spíše výrazem přesvědčení Miloše Zemana, jak má stát podle jeho názoru fungovat?

Těžko mohu vykládat jeho motivy, jsou to spekulativní úvahy. Pouze jsem v té době vyslovil názor, že si na Hradě patrně neuvědomují překračování určitých mezí vyplývajících z principu dělby moci, které nejsou nikde explicitně zmíněny, ale mají být přirozeným samozřejmým pravidlem fungování všech ústavních institucí.

Prezident se za schůzky kancléře se soudci postavil. Jak si to vysvětlujete?

Těžko vám mohu říct, proč ke schůzkám docházelo. Jen jsem vyslovil názor, že nelze vyloučit, že si prezident a jeho okolí neuvědomuje, že tímto překračují meze právního demokratického státu.

Vás kancléř Mynář nikdy nekontaktoval? 

Ne.

Od té doby, co schůzky kancléře vyšly najevo, stalo se něco podobného?

O ničem takovém nevím. A jsem přesvědčen o tom, že díky velké medializaci a díky všeobecné interpretaci už toto nebezpečí bezprostředně nehrozí.

Jak to vypadá s nástupcem odešlého ústavního soudce Jana Musila, když prezidentův kandidát Aleš Gerloch na jaře neprošel Senátem? A ovlivňuje chybějící soudce fungování soudu?

Nemám žádné informace o tom, zda má pan prezident připraveny nové nominace. Ale byl bych velmi rád, kdyby byl Ústavní soud brzy kompletní. Absence jednoho soudce má několik důsledků, jednak vyšší nápor na zbývající soudce, také nemáme obsazený jeden senát, dále vliv na rozhodování pléna v případech, kdy je stanoveno vyšší hlasovací kvórum. Nouzově to řeším tak, že se v neúplném senátu střídáme já a oba místopředsedové. Tato situace není ale trvale udržitelná. Pevně proto doufám, že se situace vyřeší v co nejkratší době.

Situace se netýká jen jednoho soudce, ústavní soudce Radovan Suchánek má navíc do konce srpna pozastavený přísun nových věcí, takže „jeho“ případy chodí na stůl ostatním soudcům. Plánujete apelovat na prezidenta, aby věc uspíšil?

Ano, je to, jako bychom neměli téměř dva soudce. Ale žádnou žádost prezidentovi, aby konal, jsem zatím neadresoval. A nevím, zda by mělo smysl, abych požádal o audienci. Protože bych mu neřekl nic jiného než skutečnosti, které dobře ví – chybí zde déle než pět měsíců jeden soudce a může to mít vliv na délku řízení před Ústavním soudem.