Nový stavební zákon: Predátor životního prostředí přichází na svět

Na podzim loňského roku Ministerstvo pro místní rozvoj (MMR) uzavřelo dohodu s Hospodářskou komorou ČR o tom, že právě ona připraví návrh nového stavebního zákona. Nenechme se zmást, Hospodářská komora není státní orgán, ale zájmový svaz podnikatelů, tedy jakési podnikatelské odbory, které sdružují mimo jiné největší tuzemské stavební korporace. Není jasné, kdo za stát o tomto podivném kšeftu rozhodl, protože ministryně Klára Dostálová to zjevně nebyla. Ta totiž na svém ministerstvu jen kraluje, ale nevládne. A k této delikátní otázce mlhavě sdělila jen tolik, že „to bylo dohodnuto na úrovni pana premiéra“.

Podstatou uzavřené dohody, nazvané vznešeně, složitě a nesrozumitelně „Memorandum o spolupráci na projektu rekodifikace veřejného stavebního práva České republiky“, je závazek Hospodářské komory připravit pro MMR návrh nového stavebního zákona a odpovídající závazek MMR tuto legislativní subdodávku přijmout, poskytnout komoře (de facto jí najatým právníkům) „maximální možnou potřebnou podporu a součinnost“ a učinit „maximum pro rychlý postup v legislativním procesu“. A protože Hospodářská komora nemá dostatek kvalifikovaných právníků, kteří by dokázali napsat tak komplikovaný zákon, nový zákon nakonec píší především advokáti, které si k tomu komora zjednala.

Klíčovou koordinační úlohu zde hraje advokátní kancelář Havel & Partners, a především jeden z jejích předních advokátů František Korbel, kardinál Richelieu nového stavebního zákona. Jeho partnerkou na MMR je v tomto legislativním gambitu náměstkyně Marcela Pavlová, madame de Staël nového stavebního zákona. Oficiální informace o tom, kdo vlastně nový zákon píše, neexistují. Každopádně je však jisté, že jeho příprava vzniká v prostředí klientelismu a závažného střetu soukromých zájmů se zájmy veřejnými.

Letos na jaře Hospodářská komora předala ministerstvu výsledek první fáze své práce: věcný záměr zákona. Ten byl velmi rychle projednán v tzv. mezirezortním připomínkovém řízení s ministerstvy a dalšími institucemi. A aniž byl předložen Legislativní radě vlády, kabinet jej v červnu schválil. V současné době na základě schváleného věcného záměru mastí paragrafové znění zákona blíže neurčený a oficiálně neznámý okruh advokátů, tedy právních profesionálů vyškolených v právní praxi na všechno možné, jen ne na psaní zákonných textů.

Paragrafové znění by mělo být hotovo v lednu roku 2020, což je na takto složité legislativní dílo neuvěřitelně krátký čas. Na obzoru je tedy další legislativní zmetek, které přinese změny i z hlediska ochrany  našeho těžce zkoušeného životního prostředí - a šlo by o nejzávažnější a současně nejnebezpečnější zvrat od roku 1989.

Schizofrenní model

První zásadní změnou je zřízení nové soustavy státních stavebních úřadů. Ta by měla mít dva, respektive tři články. Tím vrcholným by měl být Nejvyšší stavební úřad s celostátní územní působností. Má být formálně koncipován jako ústřední správní úřad podřízený přímo vládě, a tedy nikoli MMR. Pod ním by měly být krajské stavební úřady s územní působností v rámci krajů a pod nimi pak územní pracoviště těchto krajských stavebních úřadů s územní působností v rámci obcí s rozšířenou působností. Ačkoli stavební úřady budou mít v názvu „krajské“, nebudou mít se současnými kraji a krajskými úřady nic společného. Má jít totiž o orgány státu.

Druhá zásadní změna spočívá v tom, že na nově zřízené krajské (státní) stavební úřady by měly být zákonem převedeny dvě oblasti věcné působnosti, které dnes v rámci přenesené státní správy vykonávají krajské a obecní úřady, respektive jejich odbory. Za prvé veškerá dosavadní věcná působnost vykonávaná krajskými a obecními úřady podle stavebního zákona, tzn. zejména působnost při pořizování územních plánů, územním rozhodování, povolování staveb, kolaudaci a odstraňování staveb. Za druhé pak ty části dosavadní věcné působnosti, vykonávané nyní krajskými a obecními úřady na úsecích ochrany ovzduší, vody, lesa, zemědělského půdního fondu (ZPF), ochrany přírody a krajiny, odpadů a některých dalších úseků životního prostředí, pokud se nějak týkají umísťování a provádění staveb. Tento obrovský transfer státní správy životního prostředí na stavební úřady je v návrhu nového stavebního zákona označen jako „integrace dotčených orgánů do státní stavební správy“.

Popsaná „rošáda“ bude mít následující důsledky: dosavadní věcná působnost podle zvláštních zákonů upravujících složky životního prostředí, která se v nějakém ohledu týká umísťování nebo provádění staveb, bude odňata stávajícím dotčeným správním orgánům a pohlcena stavebními úřady. Dosavadní pravomoc dotčených správních orgánů k vydávání závazných stanovisek k umísťování a povolování staveb z hlediska ochrany ovzduší, vody, ZPF, lesa, ochrany přírody a krajiny, odpadů a některých dalších aspektů životního prostředí tak zanikne, neboť bude „rozpuštěna“ do pravomoci a působnosti nově zřízených státních stavebních úřadů.

Zvláštní veřejné zájmy na ochraně uvedených složek či aspektů životního prostředí v povolovacích řízeních podle stavebního zákona tak už nebudou chránit dotčené správní orgány formou závazných stanovisek, ale jen specializovaní úředníci v rámci státních stavebních úřadů prostřednictvím svých neformálních a nezávazných názorů. Tito úředníci budou podřízeni řediteli stavebního úřadu a v souladu se zákonem o státní službě budou vázáni jeho příkazy. Tím bude procesně-právně umožněno, aby stavební úřad jako celek řízený jeho ředitelem podle potřeby změnil původní samostatný odborný názor příslušného úředníka, který by měl být příslušný k ochraně příslušné složky životního prostředí.

Díky popsané změně vznikne schizofrenní model, ve kterém působnost na úsecích životního prostředí bude organizačně rozštěpena mezi (i) orgány životního prostředí a (ii) nové státní stavební úřady, přičemž nové státní stavební úřady budou „hájit“ zájmy životního prostředí v souvislosti s umísťováním a prováděním staveb, zatímco „staré“ orgány životního prostředí budou hájit zájmy životního prostředí v ostatních případech. Vzniknou tak dvě soustavy správních orgánů, příslušné k ochraně týchž složek životního prostředí. Jedna s hlavou Nejvyššího stavebního úřadu, druhá s hlavou Ministerstva životního prostředí (MŽP), popřípadě Ministerstva zemědělství.

Radost developerů

Nesmyslnost zamýšleného modelu lze ukázat na příkladu z ochrany vodních zdrojů, která je v ČR díky dlouhodobému hydrologickému suchu kritická. Ústředním správním úřadem pro ochranu vodních zdrojů v ČR je (a zůstane i nadále) MŽP. Jeho hlavním úkolem je řídit výkon státní správy v této oblasti, což zahrnuje zejména zřizování a režim ochranných pásem vodních zdrojů, především vodárenských nádrží, jako je například Švihov (Želivka), Husinec, Nýrsko či Fláje. Pokud chce někdo v současné době postavit stavbu v ochranném pásmu vodního zdroje, potřebuje k tomu souhlas příslušného odboru životního prostředí obecního úřadu obce s rozšířenou působností, popřípadě (v některých případech) krajského úřadu.

Tento odbor je podřízen MŽP a je vázán jeho směrnicemi vydávanými v souladu s jednotnou politikou ochrany vodních zdrojů. MŽP rovněž přezkoumává souhlasy vydané těmito odbory. Pokud ale bude schválen nový stavební zákon, pak souhlas ke stavbě v ochranném pásmu vodního zdroje už nebude vydávat příslušný odbor životního prostředí obecního nebo krajského úřadu. Tato klíčová pravomoc orgánů životního prostředí (tj. pravomoc vydávat souhlasy) zanikne, přičemž odpovídající věcná působnost (tj. působnost posuzovat nové stavby v ochranných pásmech vodních zdrojů) bude převedena na nové státní stavební úřady v čele s Nejvyšším stavebním úřadem.

Ačkoli tedy MŽP bude i nadále obecně řídit výkon státní správy v oblasti ochrany vodních zdrojů, ve skutečnosti již významnou podmnožinu této oblasti (a sice úsek týkající se posuzování staveb v ochranných pásmech vodních zdrojů) řídit nebude, neboť ten zcela vypadne z jeho rezortu. Tento úsek bude napříště řídit Nejvyšší stavební úřad a vykonávat jej budou jemu podřízené statní stavební úřady bez jakéhokoli řídícího vlivu ze strany MŽP. Popsaný model nutně povede nejednotnosti, chybám a celkovému snížení kvality ve výkonu rozštěpených úseků státní správy.

Třetí zásadní změna se pak týká postavení Agentury ochrany přírody a krajiny a správ národních parků v řízeních podle stavebního zákona. Těmto státním správním orgánům má být sice ponechána jejich dosavadní věcná působnost v oblasti ochrany přírody a krajiny, a to i ta, která se týká výstavby, tj. umísťování a provádění staveb. Ale jejich dosavadní pravomoc vydávat pro účely územních a stavebních řízení závazná stanoviska (a zřejmě i rozhodnutí o povolení výjimek) má být změněna na pravomoc vydávat jen (nezávazná) vyjádření. Vyjádření bude pro stavební úřad pouze doporučujícím podkladem, který bude hodnotit podle své úvahy.

Vyjádřením nebude stavební úřad v povolovacím řízení z procesně-právního hlediska vázán a bude moci rozhodnout i v rozporu s ním. Pokud tedy bude vyjádření nesouhlasné nebo bude obsahovat podmínky, stavební úřad bude moci vydat povolení stavby i v rozporu s vyjádřením, a tedy povolit stavbu i tam, kde to Agentura ochrany přírody a krajiny nebo správa národního parku nedovolila, zejména na území chráněných krajinných oblastí a národních parků. Stavební úřad jen bude muset v takovém případě v odůvodnění povolení vysvětlit, proč je podle jeho názoru vyjádření v rozporu se zákonem nebo je nesprávné, a proč se tedy od něj odchýlil.

V důsledku toho bude stavební úřad v povolovacích řízeních podle stavebního zákona vůči uvedeným správním orgánům procesně-právně nadřazený a v souvislosti s povolováním staveb bude moci autoritativně zasahovat do výkonu jejich působnosti podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Stavební povolení vydané v rozporu s vyjádřením pak bude přezkoumáno nadřízeným stavebním úřadem jen tehdy, pokud některý z účastníků řízení podá odvolání, jinak ne. Přičemž agentura ani správa národního parku jako dotčené správní orgány nemohou odvolání podat. Pokud pak povolení nabude právní moci, protože se nikdo z účastníků neodvolá, bude jej moci přezkoumat nadřízený stavební úřad jen v rámci tzv. přezkumného řízení. V něm je ale možnost zrušení nebo změny povolení pro nezákonnost podstatně obtížnější než v odvolacím řízení, neboť je třeba zvlášť šetřit práva nabytá stavebníkem v dobré víře.

Dovedete si představit větší radost developerů, když jim k výstavbě hotelů, apartmánových domů či sjezdovek v Národním parku Šumava bude stačit již jen nezávazné vyjádření Správy národního parku?

Nový stavební zákon bude znamenat v právní ochraně životního prostředí těžkou degradaci. Bude to otevřená brána developerským dravcům, kteří se s chutí vrhnou na krásná místa v naší krajině, aby je zastavěli a přetvořili k obrazu svému - jako třeba „lunapark“ Lipno, který je hezkou ukázkou toho, co developeři udělají s krajinou, pokud jim k tomu dáte volnou ruku. To vše je zjevným důsledkem klientelistického pozadí, ve kterém stát fakticky zprivatizoval zákonodárný proces a svěřil ho prostřednictvím Hospodářské komory v konečném důsledku těm, které má stavební zákon regulovat, tj. stavebním a developerským korporacím.

Autor působí na Katedře správního práva a správní vědy Právnické fakulty UK