Přímá volba zvýšila apetit prezidenta po moci

Předseda Senátu Milan Štěch minulou středu oznámil termín druhých přímých voleb českého prezidenta. První kolo se má uskutečnit 12. a 13. ledna, přesně pět let po historicky první volbě, v níž pak zvítězil Miloš Zeman. Druhá volba je i časem na reflexi, jak přímá volba ovlivnila sílu a pojetí prezidentského úřadu. „Miloš Zeman zařadil vyšší rychlostní stupeň. Proti zjevné vůli tehdejší většiny v Poslanecké sněmovně jmenoval Rusnokovu vládu nebo dlouho otálel se jmenováním Bohuslava Sobotky premiérem. Je nutné si uvědomit, že pokud začneme volit prezidenta přímo, mohou mu narůst i větší křídla,“ říká právník Marek Antoš.

Považujete tedy dnes změnu volebního systému za správný krok?

Nepovažuji. Myslím, že se do značné míry potvrdily námitky, které proti zavedení přímé volby dlouhodobě zaznívaly jak od politologů, tak od právníků, kteří se věnují ústavnímu právu. Do prezidentského či poloprezidentského systému patří, ale v našem parlamentním systému, kde prezident nedisponuje rozsáhlejšími pravomocemi a klíčovým hráčem v rámci výkonné moci je vláda a její předseda, je přímá volba cizorodá. Může posilovat konflikty v ústavním systému.

Proč po změně prezidentské volby byla tenkrát poptávka?

Hlavním důvodem byla dlouhodobá popularita přímé volby u voličů, která se ještě zvýraznila v důsledku otřesného průběhu poslední nepřímé volby v roce 2008, kdy byl podruhé zvolen Václav Klaus. Objevovaly se historky o váhajících senátorech, kterým přímo během schůze na Pražském hradě někdo vyhrožoval na toaletě nebo jim domů v anonymním dopisu dorazila nábojnice. Lze mít docela pochopení, že si řada lidí řekla, že tyhle scény z béčkového filmu už podruhé vidět nechtějí – jenže přímá volba s sebou nese zas jiné problémy.

Proč konkrétně byla většina ústavních právníků včetně Vás v roce 2012 proti?

Kromě toho, že přímá volba do parlamentního systému nepatří, vadila – myslím – i značná nepromyšlenost této změny. Ústavu jistě je možné měnit, ale mělo by se to dělat spíš s nadhledem, ve vzájemné provázanosti – a hlavně s jasným cílem, ke kterému změna směřuje. Paradoxní je, že proti byla ve skutečnosti i většina senátorů a snad i poslanců, kteří dávali najevo, že se jim přímá volba nezdá. Ale buď chtěli vyjít vstříc poptávce veřejnosti, nebo si přinejmenším nechtěli vytáhnout černého Petra tím, že by hlasovali proti a museli vysvětlovat voličům, proč to není dobrý nápad.

Takže přímá volba prošla. Jednalo se o politické rozhodnutí?

Každá změna ústavy je v posledku politické rozhodnutí. Úkolem odborníků je upozorňovat, k čemu ta či ona změna pravděpodobně povede, ale rozhodnout musí politici.

Bývalý předseda Senátu Petr Pithart označil přímou volbu prezidenta za „největší chybu Senátu za 20 let jeho existence“. V čem jsou její největší slabiny?

Moderní demokratické státy měly při svém vývoji dvě základní možnosti, jak si poradit s nevoleným monarchou ve svém čele. První spočívá v tom, že hlavě státu ponecháte rozsáhlé pravomoci, ale začnete ji volit: odtud prezidentský systém. Druhou možností je, že si ponecháte monarchu, ale pouze v reprezentativní roli, zatímco faktické pravomoci přenesete na vládu odpovědnou parlamentu: to je klasický parlamentní systém. Samozřejmě můžete vytvořit parlamentní systém i tehdy, pokud vám vhodný monarcha chybí, a do čela státu dát prezidenta. Trochu tím ale riskujete vznik konfliktů mezi prezidentem a vládou i parlamentem.

Proč?

Protože zatímco dědičného monarchu omezuje chybějící demokratická legitimita, vědomí role, pro kterou byl vychováván a dlouhý časový horizont jeho panování, prezident tyhle záklopky nemá. A když ho navíc začnete volit přímo, mohou mu křídla narůst ještě víc, což riziko konfliktů zvyšuje.

Jak se tahle „poučka“ u nás vyvíjela po listopadu?

U různých prezidentů a v různých obdobích se to může projevit různě, dosud jsme mohli sledovat hlavně větší míru zásahů prezidenta republiky do složení vlády. Určité tendence v tomto směru jsme zažívali i v minulosti: jak u Václava Havla, který však své výhrady spíš jen naznačoval, tak u Václava Klause. Ten o nich sice mluvil nahlas, občas si i kladl různé podmínky nebo zkoušel ministerské kandidáty z cizích jazyků – ale také se nakonec zpravidla podvolil, byť třeba po jistém otálení.

Takže s přímou volbou a Milošem Zemanem došlo k další akceleraci…

Miloš Zeman zařadil vyšší rychlostní stupeň tím, že proti zjevné vůli tehdejší většiny v Poslanecké sněmovně jmenoval Rusnokovu vládu, která neměla šanci na získání důvěry. Její vládnutí navíc prodlužoval tím, že po volbách, které následovaly, poněkud otálel se jmenováním Bohuslava Sobotky předsedou vlády. A i poté, co Sobotkovu vládu jmenoval, dával opakovaně najevo, že určité osoby do vlády nejmenuje či neodvolá, a to bez ohledu na návrh předsedy vlády. Tím pochopitelně výrazně oslabil pozici premiéra. V důsledku se tak energie politických aktérů i pozornost veřejnosti stáčí od řešení podstatných politických otázek k něčemu, co bych nazval ryzím politickým provozem. Pokaždé, když se novináři začnou ptát právníků, zda prezident něco musí, či nemusí, případně co se stane, když to neudělá, zabije to kus prostoru ve veřejné debatě, který by mohl být věnován něčemu užitečnějšímu.

Proměnily se s přímou volbou i mantinely prezidentovy moci?

Formálně nijak. Ale fakticky se zvýšil jeho apetit po moci a motivace k hledání šedých zón v ústavních pravomocích a k tomu, aby si je – za zády se svými voliči, kteří jej v tom podporují – vykládal ve svůj prospěch.

Nakolik tahle proměna záleží i na konkrétní osobě prezidenta?

Politoložka Margit Tavits před deseti lety publikovala studii, do jaké míry je způsob volby určující pro aktivismus prezidentů. Dospěla k závěru, že je pouze jedním z faktorů: záleží také na osobnostních charakteristikách, velikosti a stabilitě parlamentních většin a obecně na podobě stranického systému a na tom, co politické strany prezidentům „dovolí“. Český politolog Michal Kubát to shrnul stručně: záleží na tom, kdo to je. Je jistě možné, že si v budoucnu zvolíme prezidenta, který svou roli bude vnímat omezeněji. Přímá volba takovou možnost nevylučuje, jen snižuje její pravděpodobnost. Voliči mají logicky tendenci volit spíš kandidáta, který jim dává praktické sliby, co všechno jim přinese, než někoho, kdo slíbí, že bude respektovat politiku vlády.

Vidíte za současné situace nějaké nebezpečí související se vztahem budoucího prezidenta a premiéra - ať už tedy bude zvolen kdokoliv?

V souvislosti s nadcházející volbou už se novináři i voliči ptají kandidátů, co by v případě svého zvolení udělali v té či oné situaci. Jeden z kandidátů se například k otázce, zda by se setkal s dalajlámou, vyjádřil v tom smyslu, že by osobně o takové setkání stál, ale jako prezident by se s ním sešel jedině v případě, že by s tím souhlasila vláda. Pro mne jde o velmi přesné vystižení role prezidenta: dává najevo svůj postoj, ale zároveň ctí, že je podle Ústavy neodpovědný a také za jeho kroky v oblasti zahraniční politiky odpovídá vláda, jejíž vůli by proto měl respektovat. Okamžitě jsem ale zaznamenal kritiku, že jde o nedostatek morálního postoje, protože když jde o správnou věc, měl by si prezident prosadit svoji vůli i proti vládě. Z toho je vidět, že i prezident, který by měl upřímnou snahu se omezit, bude k aktivismu hnán svými voliči. Liší se jen to, co voliči toho či onoho kandidáta považují za „správnou věc“.

V rozhovoru pro Českou televizi jste mluvil o možné změně politického systému České republiky. K čemu by to pomohlo?

Jeden z největších politologů 20. století, nedávno zesnulý Giovanni Sartori, při svém zkoumání různých politických systémů dospěl k závěru, že parlamentní systémy – na první pohled trochu paradoxně – fungují lépe, když je parlament trochu držen v otěžích, tedy když není příliš silný na úkor akceschopnosti vlády. Myslím, že zkušenosti s vládnutím v České republice ukazují, že bychom se po této cestě měli vydat také a posílit postavení vlády a jejího předsedy -  jak ve vztahu k parlamentu, tak ve vztahu k prezidentovi. Usnadnilo by se vládnutí, což by umožnilo řešit i některé problémy, které jsou za dnešního stavu dlouhodobě odkládané. Zároveň by to posílilo vztah odpovědnosti k voličům, protože vítěz voleb by se mohl obtížněji vymlouvat, že nesplnil předvolební sliby.

Současně s tím je ovšem třeba myslet na to, jak zabezpečit, že nedojde ke zneužití moci vůči politickým menšinám, zejména že ji vítěz nezneužije k tomu, aby ve svůj prospěch změnil pravidla hry. Náš ústavní systém je v tomto ohledu naštěstí o něco odolnější než maďarský či polský zejména díky existenci Senátu, který je volen odlišným systémem než Poslanecká sněmovna a jen po třetinách každé dva roky.

Jaké by bylo nejlepší řešení?

Myslím, že by bylo vhodné diskutovat o změně Ústavy, která by vyjasnila, že vláda má v rámci moci výkonné určující slovo a prezident své pravomoci vykonává na její návrh a podle jejího doporučení. Některé pravomoci by bylo možné prezidentovi vzít úplně, například vytváření vlády ve větší míře přenést do Poslanecké sněmovny a jmenování a odvolávání jednotlivých členů vlády nechat čistě na premiérovi. Z širšího hlediska by také bylo vhodné změnit podmínky, za kterých lze rozpustit Poslaneckou sněmovnu, a přiblížit se klasickému parlamentnímu modelu, kde může vláda rozpuštěním parlamentu a konáním nových voleb reagovat na vyslovení nedůvěry, což systém stabilizuje a usnadňuje řešení krizí. A pokud bych se pustil do „ústavněprávního sci-fi“, líbilo by se mi prohození volebních systémů do komor Parlamentu: Sněmovnu volit většinově a Senát naopak co nejpoměrněji.

Od letošního roku platí nová pravidla pro financování volebních kampaní. Jaké důsledky má vyhlášení termínu voleb pro kandidáty?

Vědí, s čím počítat. V okamžiku, kdy bude toto rozhodnutí vyhlášeno ve Sbírce zákonů, začnou jejich výdaje na volební kampaň započítávat to maximálního limitu. Ten činí 40 milionů s tím, že pokud kandidát postoupí do druhého kola, zvyšuje se mu o dalších 10 milionů.

A je současná úprava financování politických kampaní dostatečně jasná?

Jakákoliv snaha limitovat výdaje na kampaň vytváří problémy, protože nikdy nemůže být zcela jasné, co všechno se má započítávat. Když si někdo pověsí na ulici billboard, je asi zjevné, že je to kampaň. Když do ulic pošle najaté brigádníky v tričkách, která ho propagují, tak asi také. Když tam pošle dobrovolníky, už je to trochu spornější, a když v něm bude kolem města chodit sám, je to sporné ještě víc. Navíc, mají-li být účinné, je třeba regulovat i kampaň třetích osob, kterým je daný kandidát sympatický a chtěly by ho podpořit, protože jinak by se limity daly velmi snadno obcházet. Tím se ale velmi omezuje možnost, že by si třeba někdo dal na plot u svého domku plakát kandidáta, se kterým sympatizuje: musel by se napřed registrovat u příslušného úřadu. Chápu důvody, které k zavedení limitů vedly, ale osobně jejich fanoušek nejsem. Financování politického života by podle mě mělo být především transparentní.

Prezident Miloš Zeman říká, že kampaň nepovede, ale stále plánuje jezdit po krajích – přitom tyto návštěvy jsou financovány z veřejných prostředků. Například Aleš Gerloch tvrdí, že pokud Zeman nebude otevřeně říkat „Volte mě“, o kampaň se nejedná. Souhlasíte s tímto názorem?

Tohle je opravdu těžká otázka. Ten, kdo nějakou funkci obhajuje, je oproti ostatním vždycky v určité výhodě, protože mu ta funkce dává jistou viditelnost navíc. To je mimochodem další důvod, proč nemám limity na kampaň rád: paradoxně mohou ubližovat spíš těm menším, kteří mají mnohem komplikovanější přístup do médií než zavedené strany či kandidáti, a kvůli limitům si ten přístup nemohou ani „koupit“, i kdyby měli za co. Ale v tomto případě je to vlastně možná jen akademická debata. Prezident Zeman se vyjádřil, že žádnou kampaň nepovede, takže pokud to dodrží, do limitu se vejde i se započítáním výjezdů.

Jak se tedy bude lišit lednová prezidentská volba od té v roce 2013?

Zatím se mi zdá dost pozoruhodné, jak moc vyklidily hřiště politické strany. V minulé volbě v podstatě každá relevantní strana cítila potřebu nominovat vlastního kandidáta, což se ukázalo jako chybná strategie, protože se pak jejich podpora roztříštila. Letos to zatím naopak vypadá, že politické strany nebudou nominovat nikoho. Do uzavření registrací ale zbývá něco přes dva měsíce, třeba se to ještě změní.