Aby zákony nevznikaly jen podle pocitů 

Objednejte si k odběru newslettery a informační servis Respektu

Od posledních voleb prošlo českým parlamentem do úplného cíle ve Sbírce zákonů 63 nových norem nebo novelizací. Násobně víc jich je ve schvalovacím procesu. Žijeme v demokracii, tvorba předpisů je podstatou vládnutí, parlamentní většina do nich vtěluje svoje představy o fungování země a preferencích voličů. Jsme si ale jistí, že u všeho, co ministři a zákonodárci schvalují, skutečně znají všechny dopady? Že nová regulace skutečně řeší problém, kvůli kterému vzniká, a nevytváří někde jinde nějaký jiný?

Praxe ukazuje, že poctivá racionální analýza vždy po ruce není. Teď ale existuje jistá naděje na zlepšení – aspoň podle toho, co se Respekt dozvěděl tak trochu náhodou. Na obědě, který bez velkých ambicí oznamovat světu něco zásadně nového domluvil náš příležitostný sloupkař Zdeněk Kudrna a pozval na něj svého dlouholetého známého, se kterým sdílí obdobnou mezinárodní zkušenost, ekonoma a sociologa Marka Havrdu.

Jeden z deseti

Před loňským předsednictvím EU Havrda nastoupil na pozici náměstka ministra pro evropské záležitosti. Kromě evropské agendy dnes na Úřadu vlády pomáhá vybudovat v jiné sekci pod ministrem pro legislativu Michalem Šalomounem tým odborníků schopný analyzovat předpokládané dopady připravované legislativy – a to způsobem, jakým se to běžně dělá ve vyspělých státech. Dříve podobnou práci dělal v Evropské komisi, ale zná ji také z Velké Británie, Nového Zélandu nebo Irska.

Proces známý jako „hodnocení dopadů regulace“ (anglicky Regulatory Impact Assessment – RIA) vstupuje do tvorby nových zákonů v jejím počátku a detailně analyzuje smysl nově vytvářené právní normy, problém, který má vyřešit, a její dopad na státní rozpočet, zdraví, životní prostředí, mezinárodní konkurenceschopnost nebo třeba fungování obcí.

Princip, na kterém Havrda s Kudrnou stavějí, opírají o anglické slůvko „evidence“ – tedy že každá nově zaváděná regulace by měla stavět na vědeckých poznatcích a odborném konsensu. V zemích jako Británie nebo Nový Zéland je zvykem vytvářet posudky na obdobné bázi nejen k návrhům zákonných norem, ale i k opatřením, která jsou spojena s nároky na státní rozpočet.

V Česku se začalo RIA uplatňovat po vstupu do EU. K tomu určená skupina expertů, která dává ministerstvům zpětnou vazbu na kvalitu jejich podkladových analýz, vznikla v rámci Legislativní rady vlády v roce 2011 pod vedením ekonoma Michala Mejstříka. Ten byl před svou smrtí v roce 2021 považován v Česku za průkopníka všeho, co se problematiky RIA týkalo. Dnes tuto skupinu vede Havrda. Do úrovně, jak taková práce vypadá v Bruselu, má ale zdejší praxe stále hodně daleko - a Havrda doufá, že ji nyní půjde zlepšit.

„U devíti zákonů může být taková analýza dopadů třeba i trochu zbytečná a u jednoho se pak ukáže jako zcela zásadní,“ říká ekonom Zdeněk Kudrna, který stejnou práci dělá v rámci vládního think-tanku na Novém Zélandu a vidí ji jako přirozenou součást chytrého řízení státu – tedy něčeho, kde má Česko mezery a Nový Zéland coby podobně velká země může zafungovat jako užitečný vzor.

S Havrdou proto zdejší reformu neformálně konzultují, dalším zdrojem inspirace jsou specialisté v OECD, kteří letos vypracovali o Česku dvě podrobné zprávy, jednu pravidelnou o stavu ekonomiky a druhou novou o stavu veřejné správy a jejím možném zdokonalení. Kromě toho Havrdův tým spolupracuje ještě s experty z tzv. Společného výzkumného centra Evropské komise.

Kdo chce, ať se zapojí

Na práci, která se laikovi zvenčí jeví vzhledem k množství projednávané legislativy jako nekonečná, má nyní tým na Úřadu vlády pět lidí. Brzy se podle Havrdy rozšíří o dalších devět díky tomu, že některá ministerstva poskytla svá tabulková místa, aby dobře míněná změna nemohla být napadána z titulu zvýšených nákladů pro státní rozpočet.

Cílem je vybudovat na ministerstvech postupem času návyk, že proces RIA v rané fázi legislativních prací může přinést velký užitek – jak co do kvality nově psaných zákonů, tak pro sběr věcných argumentů, až dojde na politické obhajování. I když má proces ve vládě politickou podporu, nepůjde zpočátku pro ministry o nic vyloženě povinného: taktika se odvíjí od toho, že tým RIA nebude ani po rozšíření velký a zdaleka nemá kapacitu posoudit komplexně vše, co se ve vládě připravuje.

 „Rozhodli jsme se postupovat tak, že budeme primárně spolupracovat s těmi, kteří o to sami stojí,“ přibližuje Havrda a jako příklad legislativy, kde zájem byl a kde RIA pomohla, zmiňuje dokončovaný zákon o dostupném bydlení. Tým na Úřadu vlády pomohl s analýzami a výsledkem je mix opatření od cílené sociální práce po pozitivní motivaci obcí, aby se podpoře bydlení mohly efektivně věnovat. V současné době se podobně pracuje na reformě legislativy v oblasti péče o ohrožené děti.

Dnes prochází nové zákony tzv. meziresortním řízením, kde k nim jednotlivá ministerstva dávají svá hodnocení. Do těch se ale promítají politické názory ministrů a často chybí čas pro podrobnou odbornou analýzu. Příkladem politického hodnocení bylo i nedávné tvrzení nového ministra zemědělství Marka Výborného, že zvažovaná liberalizace obchodu s marihuanou by zatížila státní rozpočet. Odborníci proti tomu protestovali s tím, že efekt by byl opačný. Každopádně právě takový spor by vyjasnilo poctivě udělané „hodnocení dopadů regulace“, které je v principu založeno na věcnosti a odbornosti, nikoliv politických postojích. Ty se uplatňují teprve při vyjednávání a hlasování ve vládě, a především v parlamentu.

Kudrna ještě dodává, že celý mechanismus odborného posuzování zákonů může sloužit i k posuzování účinnosti těch zákonných norem, které už platí. Minulý týden vláda schválila, že od ledna 2025 by měly v rámci legislativních pravidel vlády platit nové zásady RIA, které řeší přezkum už existující legislativy. „Je důležité propojit ex ante hodnocení s tímto přezkumem, abychom vůbec věděli, podle jakých indikátorů poznáme, že regulace opravdu funguje,“ vysvětluje Havrda.  

V současnosti už běží práce na tom, aby Česko v budoucnu převzalo nejnovější osvědčené postupy i pro tuto oblast. „Svět kolem nás je stále složitější a my proto potřebujeme stále víc zákonů. Odbornost jejich přijímání je přitom zcela klíčová,“ dodává Kudrna.  

  Předchozí vydání najdete na webu respekt.cz v rubrikách Informační servis a Newsletter